Die Helferindustrie

I. Der Spitzenplatz

Im Jahr 2025 war Deutschland der größte Geber von Entwicklungshilfe der Welt. Mit 29,1 Milliarden US-Dollar lag die Bundesrepublik knapp vor den Vereinigten Staaten mit 29,0 Milliarden, gefolgt von Großbritannien mit 17,2 und Japan mit 16,2 Milliarden. Es ist das erste Mal in der Geschichte der OECD-Statistik, dass Deutschland diesen Platz einnimmt.

Der Spitzenplatz ist nicht das Ergebnis einer deutschen Steigerung. Er ist das Ergebnis eines amerikanischen Zusammenbruchs. Die Trump-Regierung hatte mit ihrem Amtsantritt 2025 die Entwicklungsbehörde USAID aufgelöst und die Auslandshilfe um 56,9 Prozent gekürzt. Dieser eine Einbruch macht nach OECD-Angaben drei Viertel des weltweiten Rückgangs der Entwicklungshilfe aus. Deutschland selbst hat im selben Jahr seine Entwicklungshilfe inflationsbereinigt um 17,4 Prozent gekürzt — und ist trotzdem an die Spitze gerückt, weil der bisherige Erste schneller gefallen ist als der bisherige Zweite.

Damit steht eine Zahl im Raum, die der Ausgangspunkt jeder ehrlichen Betrachtung sein muss. Deutschland gibt für Entwicklungshilfe rund 26 Milliarden Euro im Jahr aus. Es tut das in einer Lage, in der die eigene Infrastruktur verfällt, die Wirtschaft stagniert, der Zinsdienst den Haushalt zunehmend belastet und die Bundeswehr Milliardeninvestitionen verlangt. Die Frage, ob diese 26 Milliarden gut angelegt sind, ist daher keine ideologische. Sie ist eine Frage der Buchführung.

II. Was die Zahl enthält

Die 26 Milliarden Euro sind nicht das, wonach sie klingen. Der Begriff Entwicklungshilfe suggeriert, dass Geld von Deutschland in arme Länder fließt, um dort Not zu lindern. Ein erheblicher Teil der Summe verlässt Deutschland nie.

Rund 17 Prozent der deutschen Entwicklungsleistungen — etwa 4,3 Milliarden Euro — entfielen 2025 auf die Versorgung und Unterbringung von Geflüchteten in Deutschland. Diese Ausgaben dürfen nach den international vereinbarten Berechnungsmethoden im ersten Jahr nach der Ankunft als Entwicklungsleistung gezählt werden. Sie fließen nicht nach Afrika. Sie fließen an deutsche Kommunen, Unterkünfte, Verwaltungen. Weitere etwa 8,5 Prozent — rund 2,2 Milliarden Euro — sind anteilige Kosten der Bundesländer für Studienplätze von Studierenden aus Entwicklungsländern. Auch dieses Geld bleibt in Deutschland, an deutschen Universitäten.

Vom Rest geht ein Teil über die Europäische Union, ein Teil an multilaterale Fonds, ein Teil über das Auswärtige Amt als humanitäre Hilfe. Der Haushalt des Entwicklungsministeriums selbst — das BMZ — hatte 2025 ein Volumen von rund 10,1 Milliarden Euro, also weniger als die Hälfte der ausgewiesenen 26 Milliarden. Die große Zahl, mit der Deutschland an die Weltspitze rückt, ist eine statistische Konstruktion, in der höchst unterschiedliche Ausgaben unter einem Etikett versammelt sind. Ein Teil ist echte Auslandshilfe. Ein Teil ist Inlandsausgabe, die als Auslandshilfe verbucht wird.

Diese Beobachtung ist nicht zynisch gemeint. Sie ist die Voraussetzung dafür, überhaupt zu verstehen, worüber gesprochen wird, wenn von Entwicklungshilfe gesprochen wird. Die Statistik bündelt, was inhaltlich auseinanderfällt. Wer die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe beurteilen will, muss zuerst wissen, dass ein erheblicher Anteil der Summe niemals in die Lage kommt, in den Empfängerländern wirksam oder unwirksam zu sein, weil er die Geberländer nie verlässt.

III. Die Wirkungsfrage

Über die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe wird seit einem halben Jahrhundert gestritten, und der Streit ist nicht entschieden. Aber die Befunde, die in diesem Streit vorgebracht werden, sind ernüchternd.

Die sambische Ökonomin Dambisa Moyo hat 2009 in ihrem Buch Dead Aid die These vertreten, dass Millionen Afrikaner heute nicht trotz, sondern wegen der Entwicklungshilfe ärmer seien. Sie verweist auf eine Weltbank-Studie, nach der mehr als 85 Prozent der Fördergelder für andere Zwecke verwendet wurden als ursprünglich vorgesehen. William Easterly, ehemaliger Weltbank-Ökonom, hat in mehreren Büchern beschrieben, wie die Planer der Geberländer den Empfängerländern ihre großen Ideen von oben aufdrängen, statt herauszufinden, was im Einzelfall funktioniert. Sein Beispiel Tansania ist berühmt geworden: Die Geldgeber überfluteten das Land mit tausend Entwicklungshilfe-Missionen im Jahr; was dabei wirkungsvoll wuchs, war nicht das Straßennetz, sondern eine Bürokratie, die jährlich 2.400 Berichte für die Geber produzierte. Die Straßen verfielen schneller, als neue gebaut werden konnten.

Der Wirtschaftsnobelpreisträger Angus Deaton hat die grundsätzlichste Version der Kritik formuliert. In einem Interview hat er gesagt, es sei nicht schwierig, ein Land von außen zu entwickeln, sondern unmöglich. Länder entwickeln sich von innen. Dazu brauche es eine Regierung und eine Bevölkerung, die gemeinsam auf Entwicklungsziele hinarbeiten. Deatons zentrales Argument ist nicht ökonomisch, sondern politisch: Entwicklungshilfe, die direkt an Regierungen fließt, verändert das Verhältnis zwischen der Regierung und ihren Bürgern. Eine Regierung, die ihre Einnahmen von ausländischen Gebern bezieht statt von den Steuern ihrer Bürger, ist auf diese Bürger nicht mehr angewiesen. Sie wird ihnen gegenüber weniger rechenschaftspflichtig. Die Hilfe untergräbt damit genau jenen Mechanismus — die Abhängigkeit der Herrschenden von den Beherrschten —, der zur Entstehung funktionierender Staatlichkeit führt.

Diese Kritik ist nicht von rechts. Deaton betont wiederholt, es gebe angesichts der globalen Ungleichheit eine moralische Verpflichtung, etwas wirklich Wirksames gegen Armut zu tun. Moyo kommt aus Sambia. Brigitte Erler, die 1985 mit Tödliche Hilfe den ersten großen deutschen Bestseller der Kritik schrieb, war Referentin im Entwicklungsministerium und kündigte, nachdem sie die Projekte ihres eigenen Hauses in Bangladesch besucht hatte; ihr Urteil war, dass jede einzelne Komponente der unter ihrer Verantwortung durchgeführten Projekte die Reichen reicher und die Armen ärmer machte. Die schärfste Kritik an der Entwicklungshilfe kommt nicht von ihren Gegnern, sondern von Menschen, die in ihr gearbeitet oder von ihr profitiert haben und die zu dem Schluss gekommen sind, dass sie nicht hält, was sie verspricht.

Es gibt eine andere Studienlage, die zurückhaltender urteilt. Die Ökonomen Burnside und Dollar haben 2000 zu zeigen versucht, dass Entwicklungshilfe in gut regierten Ländern durchaus zum Wachstum beiträgt. Aber schon 2003 hat Tomi Ovaska in einer Untersuchung von 86 Entwicklungsländern über den Zeitraum 1975 bis 1998 das Gegenteil gefunden: einen negativen Effekt der Hilfe auf das Wachstum. Die Forschungslage ist, vorsichtig gesagt, nicht geeignet, die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe als erwiesen zu behaupten.

IV. Die Ausnahme, die die Regel schärft

Es gibt einen Bereich, in dem die Wirksamkeit nicht bestritten wird, und er ist aufschlussreich, weil er zeigt, woran es den anderen Bereichen fehlt.

Die vertikalen Gesundheitsprogramme — eng umrissene Kampagnen mit einem einzigen, messbaren Ziel — haben Millionen Menschenleben gerettet. Die Pocken sind seit 1980 ausgerottet, die einzige menschliche Infektionskrankheit, bei der das gelungen ist. Die Polio ist durch eine jahrzehntelange globale Impfkampagne nahezu ausgerottet. Die Flussblindheit wurde durch eine konzertierte Aktion von Weltbank, Carter Center, WHO und dem Pharmaunternehmen Merck zurückgedrängt. Sogar Angus Deaton, der schärfste grundsätzliche Kritiker, nimmt diese Programme ausdrücklich von seiner Kritik aus.

Warum funktionieren diese und andere nicht? Die Antwort liegt in der Struktur. Ein Impfprogramm hat ein klares Ziel, einen messbaren Erfolg und einen definierten Endpunkt. Man kann zählen, wie viele Kinder geimpft wurden, und man kann feststellen, ob die Krankheit zurückgeht. Es gibt kein Interpretationsproblem und kein Verschleierungsproblem. Ein Programm dagegen, das vorgibt, gesellschaftliche Veränderung anzustoßen, Fluchtursachen zu bekämpfen, Demokratie zu fördern oder die Zivilgesellschaft zu stärken, hat kein messbares Ziel, keinen definierten Endpunkt und keinen Erfolg, der sich von einem Misserfolg unterscheiden ließe. Es kann nicht scheitern, weil es nie definiert hat, was Gelingen wäre. Und was nicht scheitern kann, kann beliebig fortgesetzt werden.

Damit ist die Trennlinie benannt, die durch die Entwicklungshilfe verläuft. Auf der einen Seite die wenigen, eng umrissenen, messbaren Interventionen, die wirken. Auf der anderen Seite der große Rest, dessen Ziele so weit gefasst sind, dass seine Wirkungslosigkeit nie nachgewiesen werden kann — und dessen Fortbestand genau dadurch gesichert ist.

V. Die Industrie

An dieser Stelle verschiebt sich die Frage. Sie lautet nicht mehr: Warum wirkt die Entwicklungshilfe nicht? Sie lautet: Wem nützt es, dass sie nicht wirkt und trotzdem fortgesetzt wird?

Die deutsche Antwort auf diese Frage heißt Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, kurz GIZ. Es ist eine bundeseigene Gesellschaft mit rund 26.000 Mitarbeitern und Aktivitäten in mehr als hundert Ländern. Sie wickelt die Projekte ab — Verwaltungsberatung, Klimaprogramme, Landwirtschafts- und Bildungsvorhaben. Ehemalige Mitarbeiter haben die Organisation als Reisebüro für Akademikerkinder bezeichnet. Berufsanfängern winken über Auslandszulagen Einstiegsgehälter, die dank Doppelbesteuerungsabkommen und niedriger Lebenshaltungskosten in den Entwicklungsländern einen Vermögensaufbau ermöglichen, von dem gleich qualifizierte Altersgenossen in Deutschland nur träumen können.

Der ehemalige deutsche Botschafter Volker Seitz, der siebzehn Jahre auf dem afrikanischen Kontinent tätig war, zuletzt als Botschafter in Kamerun, hat den entscheidenden strukturellen Befund formuliert. In allen Ländern, in denen er tätig war, hatte die GIZ — damals GTZ — Mühe, überhaupt genügend sinnvolle Projekte zu finden, um die zugewiesenen Mittel auszugeben. Aber die Mittel mussten ausgegeben werden, weil sie sonst verfallen wären. Das ist der Kern. Ein Apparat, der ein Budget zugewiesen bekommt und dessen Fortbestand davon abhängt, dass das Budget ausgegeben wird, wird Projekte finden oder erfinden, um es auszugeben. Ob die Projekte wirken, ist für den Fortbestand des Apparats zweitrangig. Was zählt, ist der Mittelabfluss.

Seitz nennt zwei Größenordnungen, die man nebeneinander legen sollte. In über fünfzig Jahren sind rund zwei Billionen US-Dollar Entwicklungshilfe nach Afrika geflossen. Und sein Urteil über die Wirkung: Die Hilfszahlungen hätten wenig bis nichts bewirkt. Stattdessen, so Seitz, schaffen sie eine Wohlfahrtsmentalität; die Hilfe zur Selbsthilfe werde zur hohlen Phrase. Er spricht von einem Aktivismus der guten Gesinnung, der die Erfahrungen von Jahrzehnten nicht zur Kenntnis nimmt.

Die Struktur, die hier sichtbar wird, ist nicht spezifisch afrikanisch und nicht spezifisch deutsch. Sie ist die Struktur jedes Apparats, dessen Existenz an die Verausgabung eines Budgets gebunden ist und dessen Erfolg nicht an einem äußeren Maßstab gemessen wird, sondern an seiner eigenen Fortsetzung. Der Apparat hat ein Interesse an der Fortdauer des Problems, das zu lösen er vorgibt. Eine Helferindustrie, die das Elend beseitigte, schaffte sich selbst ab. Eine Helferindustrie, die das Elend verwaltet, sichert sich selbst.

VI. Die fehlende Kontrolle

Ein Apparat dieser Art lässt sich nur durch äußere Kontrolle disziplinieren. An dieser Kontrolle fehlt es.

Bei der Bundeswehr muss praktisch jede Anschaffung ab 25 Millionen Euro dem Haushaltsausschuss des Bundestags vorgelegt werden. Die Entwicklungspolitik unterliegt keiner vergleichbaren parlamentarischen Kontrolle. Milliarden fließen in ein Geflecht aus Nichtregierungsorganisationen, Beratungsfirmen, multilateralen Fonds und internationalen Organisationen, dessen Verzweigungen von außen kaum nachvollziehbar sind. Wo die Erfolgskontrolle fehlt und die parlamentarische Kontrolle schwach ist, gibt es keinen Mechanismus, der ein wirkungsloses Programm beendete. Es läuft weiter, weil nichts es stoppt.

Dass mit deutschem Steuergeld Fahrradwege in Peru finanziert wurden, hat der breiteren Öffentlichkeit kurz die Frage vor Augen geführt, was eigentlich noch als Entwicklungshilfe gilt. Sportplätze werden als Mittel gegen Fluchtursachen deklariert, Landwirtschaftsprogramme sollen gesellschaftliche Veränderungen anstoßen. Diese Beispiele sind nicht die Hauptsache, aber sie sind Symptome. Sie zeigen, was geschieht, wenn ein Budget ausgegeben werden muss und der Begriff dessen, was als förderfähig gilt, so weit gedehnt wird, dass fast jede Ausgabe darunter fällt. Die Weite des Begriffs ist kein Zufall. Sie ist die Bedingung dafür, dass die zugewiesenen Mittel verausgabt werden können.

VII. Die geopolitische Gegenrechnung

Es gibt ein Argument für die Fortsetzung der Entwicklungshilfe, das ernster ist als die humanitäre Rhetorik, und es ist im Jahr 2025 sichtbar geworden. Als die USA ihre Hilfe abrupt einstellten, riss das Löcher, die unmittelbar von anderen Mächten gefüllt zu werden drohten. In Nepal, wo amerikanische Entwicklungshilfe in manchen Jahren bis zu einem Viertel des Staatshaushalts ausmachte, signalisierte China die Bereitschaft, Projekte zu übernehmen. In Südostasien, wo USAID ein Zentrum für eine Region mit 650 Millionen Menschen betrieb, gewinnt China an Einfluss. Als die USA ihren Austritt aus der WHO erklärten, kündigte China einen zusätzlichen Beitrag von 500 Millionen Dollar an.

Das Argument lautet: Entwicklungshilfe ist nicht Wohltätigkeit, sondern Geopolitik. Wer sich zurückzieht, überlässt das Feld den Konkurrenten. Ein Sicherheitsexperte des Berliner Global Public Policy Institute hat die deutschen Kürzungen als nicht im deutschen Sicherheitsinteresse bezeichnet; die USA hinterließen eine tödliche Lücke, von der China und Russland geopolitisch profitierten.

Dieses Argument ist zu ernst, um es zu übergehen, aber es schlägt gegen die humanitäre Selbstdarstellung der Entwicklungshilfe zurück. Wenn Entwicklungshilfe ein Instrument der geopolitischen Einflusssicherung ist, dann ist sie nicht das, als was sie sich ausgibt. Dann geht es nicht um die Armen, sondern um den Einfluss. Dann ist die Frage nach ihrer Wirksamkeit nicht eine Frage danach, ob die Armut zurückgeht, sondern danach, ob der Einfluss gesichert wird. Bemerkenswert ist, dass China selbst diesen Weg kaum geht: Die chinesische Auslandshilfe betrug 2024 nur 3,46 Milliarden Dollar, und 85 Prozent davon werden als Kredite vergeben, nicht als Geschenk. China kauft Einfluss, aber es kauft ihn als Gläubiger, nicht als Wohltäter. Wer die geopolitische Begründung der Entwicklungshilfe akzeptiert, muss erklären, warum der deutsche Weg — Zuschuss ohne Rückzahlung, deklariert als Hilfe — dem chinesischen Weg überlegen sein soll, der die Empfänger in Schuldverhältnisse bindet und daraus dauerhaften Einfluss zieht.

VIII. Was zu unterscheiden wäre

Die Schlussfolgerung aus alldem ist nicht, dass jede Hilfe sinnlos wäre. Sie ist, dass die gegenwärtige Form der Entwicklungshilfe drei verschiedene Dinge vermengt, die getrennt gehörten.

Das erste ist die humanitäre Soforthilfe — Hilfe bei Seuchen, Hungersnöten, Naturkatastrophen. Sie ist kaum umstritten. Wenn ein Ebola-Ausbruch wütet, ein Erdbeben eine Region verwüstet, eine Hungersnot Millionen bedroht, dann ist die Hilfe von außen sinnvoll, weil sie ein klar umrissenes Ziel hat und ihre Wirkung sich feststellen lässt. Diese Hilfe gehört gestärkt, nicht gekürzt.

Das zweite sind die eng umrissenen, messbaren Programme mit definiertem Ziel — die vertikalen Gesundheitsprogramme, die Impfkampagnen, die Bekämpfung einzelner Krankheiten. Auch sie wirken, und auch sie gehören fortgesetzt. Ihr Kennzeichen ist, dass sie scheitern könnten und dass man es merken würde. Genau das macht sie kontrollierbar.

Das dritte ist der große Rest — die Programme mit unbestimmten Zielen, die gesellschaftliche Veränderung, Demokratieförderung, Fluchtursachenbekämpfung, Strukturberatung versprechen und deren Wirksamkeit sich grundsätzlich nicht überprüfen lässt. Es ist dieser Bereich, der die Helferindustrie trägt, weil er nicht scheitern kann und daher beliebig fortsetzbar ist. Es ist dieser Bereich, in dem die Mittel ausgegeben werden müssen, weil sie sonst verfallen, und in dem die Frage nach der Wirkung durch die Frage nach dem Mittelabfluss ersetzt ist.

Wer die Entwicklungshilfe reformieren wollte, müsste diese drei Bereiche trennen. Er müsste die Soforthilfe und die messbaren Programme schützen und ausbauen. Und er müsste den dritten Bereich der Kontrolle unterwerfen, die ihm bisher fehlt — der Frage, woran sich sein Erfolg messen ließe, und der Konsequenz, ihn zu beenden, wenn er diese Frage nicht beantworten kann.

Dass eine solche Reform nicht stattfindet, hat einen Grund, der im Apparat selbst liegt. Ein Apparat, dessen Existenz an die Verausgabung eines Budgets gebunden ist, hat kein Interesse an einer Erfolgskontrolle, die seine Existenz in Frage stellen könnte. Er wird die Soforthilfe und die messbaren Programme vor sich hertragen, weil sie seine Legitimation liefern, und er wird den großen unkontrollierten Rest in ihrem Schatten weiterführen. Die Reform scheitert nicht an der Schwierigkeit der Aufgabe. Sie scheitert am Interesse derer, die sie durchführen müssten.

IX. Der Befund

Deutschland ist 2025 zum größten Geber der Welt geworden, nicht weil es mehr oder klüger gegeben hätte, sondern weil der bisherige Erste eingebrochen ist. Es hält diesen Platz in einer Lage, in der die eigene Infrastruktur verfällt. Es gibt 26 Milliarden Euro im Jahr aus, von denen ein erheblicher Teil das Land nie verlässt. Es finanziert einen Apparat, dessen Wirksamkeit seit fünfzig Jahren bestritten und nie erwiesen wurde, der einer parlamentarischen Kontrolle entzogen ist, wie sie für jede Beschaffung der Bundeswehr ab 25 Millionen Euro selbstverständlich wäre, und dessen innere Logik darin besteht, das Problem zu verwalten, das zu lösen er vorgibt.

Das ist nicht der Befund einer Partei. Es ist der Befund von Ökonomen, die in der Weltbank gearbeitet haben, von Botschaftern, die Jahrzehnte in Afrika tätig waren, von Referentinnen, die in den Ministerien selbst gesessen haben, und von einer Forschungslage, die kein klares Wirksamkeitsergebnis hervorbringt. Wer ihn übergeht, weil er von der falschen Seite vorgebracht zu werden scheint, übergeht eine Sache, die mit links und rechts nichts zu tun hat. Es geht um 26 Milliarden Euro im Jahr und um die Frage, ob sie tun, was sie zu tun vorgeben.

Die Antwort, soweit sie sich aus den verfügbaren Daten geben lässt, lautet: zu einem kleinen Teil ja, zum großen Teil nicht, und der große Teil ist so eingerichtet, dass die Frage nach seiner Wirkung nicht gestellt werden kann, ohne den Apparat in Frage zu stellen, der von ihrer Nichtbeantwortung lebt.