Die Fiktion der Gewaltenteilung

Über das hohle Versprechen der realexistierenden Demokratie

Das Prinzip

Montesquieu formulierte 1748 das Prinzip der Gewaltenteilung: Legislative, Exekutive und Judikative müssen getrennt sein, damit keine Macht die andere beherrscht. Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland hat dieses Prinzip übernommen. Artikel 20 verkündet feierlich die Teilung der Staatsgewalt. Schulbücher erklären es Kindern. Politiker beschwören es in Sonntagsreden.

Es gibt nur ein Problem: In der Wirklichkeit existiert diese Gewaltenteilung nicht.

Die erste Lüge: Das Parlament als Kontrolleur der Regierung

Die Theorie sagt: Das Parlament macht die Gesetze, die Regierung führt sie aus. Das Parlament kontrolliert die Regierung. Die Wirklichkeit sieht so aus: Eine Partei oder Koalition gewinnt die Wahl. Dieselbe Partei stellt die Mehrheit im Parlament. Dieselbe Partei stellt die Regierung. Die Regierungsmitglieder sind oft gleichzeitig Abgeordnete — die Bundeskanzler der Bundesrepublik saßen fast alle auch im Bundestag.

Die sogenannte Fraktionsdisziplin vollendet die Farce. Abgeordnete stimmen nicht nach ihrem Gewissen, wie Artikel 38 des Grundgesetzes es vorschreibt, sondern nach Anweisung ihrer Fraktion. Wer abweicht, wird nicht mehr aufgestellt. Das Parlament kontrolliert nicht die Regierung — das Parlament nickt ab, was die Regierung beschließt. Die Regierungsfraktionen sind keine Legislative, sie sind der verlängerte Arm der Exekutive.

Die Opposition? Sie kann reden, kritisieren, Anfragen stellen. Aber sie kann nichts verhindern, nichts erzwingen, nichts durchsetzen. Sie ist Staffage für den demokratischen Schein. Echte Kontrolle findet nicht statt.

Die zweite Lüge: Die unabhängige Justiz

Die Theorie sagt: Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Die Wirklichkeit: In Deutschland ist die Justiz organisatorisch ein Teil der Exekutive. Die Justizminister der Länder und des Bundes — also Politiker, also Mitglieder der Regierung — verwalten die Gerichte, beeinflussen Stellenbesetzungen, kontrollieren Budgets. Nur das Bundesverfassungsgericht hat sich 1952 in einer Denkschrift diese Unabhängigkeit erkämpft. Alle anderen Gerichte sind Teil des Regierungsapparats.

Die Staatsanwaltschaft ist weisungsgebunden. Der Justizminister kann anordnen, dass Ermittlungen aufgenommen oder eingestellt werden. Er kann in konkrete Verfahren eingreifen. Theoretisch. Praktisch geschieht das selten offen. Aber allein die Möglichkeit korrumpiert das System.

Die Richterbestellung am Bundesverfassungsgericht folgt einem Parteienschlüssel: je Senat nominiert die Union drei Richter, die SPD drei, Grüne und FDP je einen. Die Richter werden von Parteien ausgesucht, von Parteien gewählt, nach Parteiproporz verteilt. Studien der Universität Mannheim zeigen, dass Richter tendenziell im Sinne der Partei entscheiden, die sie nominiert hat. Nicht immer, nicht grob, aber messbar. Die angeblich unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit ist ein Aushandlungsergebnis zwischen Parteien.

Spanien und Italien haben nach dem Ende ihrer Diktaturen die Justiz konsequent von der Exekutive getrennt. Deutschland, das sich so viel auf seine Aufarbeitung der NS-Zeit zugute hält, hat die wilhelminische Justizstruktur im Wesentlichen beibehalten.

Die dritte Lüge: Drei getrennte Gewalten

Roman Herzog, später Präsident des Bundesverfassungsgerichts und Bundespräsident, fand 1971 das richtige Wort: „Gewaltenverfilzung". Nicht Gewaltenteilung, nicht einmal Gewaltenverschränkung — Verfilzung. Ein Filz ist ein Material, in dem die einzelnen Fasern so ineinander verwoben sind, dass sie nicht mehr unterscheidbar sind.

Die Wirklichkeit der deutschen Staatsorganisation: Eine Partei gewinnt die Wahl. Dieselbe Partei dominiert das Parlament. Dieselbe Partei stellt die Regierung. Der Justizminister dieser Partei beaufsichtigt die Staatsanwälte. Die Koalitionsparteien besetzen die Verfassungsrichter. Der Bundesrat, in dem die Landesregierungen sitzen, wirkt an der Gesetzgebung mit — die Exekutive der Länder ist Teil der Legislative des Bundes. Die Regierung erlässt Verordnungen mit Gesetzeskraft — die Exekutive macht Recht.

Wo genau verläuft hier die Trennung? Welche Gewalt kontrolliert welche andere? Die Antwort: nirgends, keine. Das System ist ein geschlossener Kreislauf, in dem dieselben Akteure — die Parteien — alle Positionen besetzen.

Die vierte und fünfte Gewalt

Man tröstet sich gern damit, dass die Medien als „vierte Gewalt" die Kontrollfunktion übernehmen. Das ist eine weitere Illusion. Die großen Medienhäuser gehören Konzernen mit eigenen Interessen. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten werden von Rundfunkräten kontrolliert, in denen — wiederum — die Parteien sitzen. Der Intendant des ZDF wird faktisch von den Ministerpräsidenten bestimmt. Die Kontrolleure kontrollieren ihre eigenen Kontrolleure.

Und dann gibt es die fünfte Gewalt, die niemand beim Namen nennt: die Lobbyisten. 1952 Verbände waren 2006 beim Bundestag registriert — zweieinhalb Lobbyverbände pro Abgeordnetem. Sie schreiben Gesetzesentwürfe, die dann unter dem Namen von Ministerien eingebracht werden. Sie finanzieren Parteitage und Wahlkämpfe. Sie stellen Personal für Ministerien und holen es nach der Legislatur zurück. Die Drehtür zwischen Politik und Wirtschaft rotiert unaufhörlich. Die eigentliche Macht liegt bei denen, die nie gewählt wurden und niemandem Rechenschaft schulden.

Warum das Märchen erzählt wird

Warum hält man an der Fiktion der Gewaltenteilung fest? Weil sie nützlich ist. Sie gibt dem System den Anschein von Legitimität. Sie beruhigt die Bürger. Sie ermöglicht es, auf andere Länder zu zeigen — Ungarn, Polen, die Türkei — und sich überlegen zu fühlen. Dort wird die Gewaltenteilung abgeschafft! Bei uns funktioniert sie!

Sie funktioniert nicht. Der Unterschied zu den „autoritären" Staaten ist graduell, nicht prinzipiell. Die deutsche Verfilzung ist gewachsen, eingespielt, durch Gewohnheit akzeptiert. Die ungarische Verfilzung ist neu, sichtbar, angreifbar. Aber das Prinzip ist dasselbe: Wer die politische Mehrheit hat, hat alle Macht. Die anderen Gewalten sind keine echten Gegengewichte, sondern Instrumente derselben Macht.

Die Funktion des Systems

Das ist kein Versagen. Das ist Design. Das System funktioniert genau so, wie es funktionieren soll: stabil, berechenbar, resistent gegen Veränderung. Die Gewaltenteilung ist nicht korrumpiert worden — sie war nie vorhanden. Was wir haben, ist eine Gewaltendarstellung, ein Schauspiel mit verteilten Rollen, bei dem alle Schauspieler zur selben Truppe gehören.

Die Parteiendemokratie, wie sie tatsächlich existiert, ist nicht mit echter Gewaltenteilung vereinbar. Parteien sind organisierte Interessengruppen, deren Ziel es ist, Macht zu erlangen und zu behalten. Wenn sie die Macht erlangen, werden sie nicht freiwillig einen Teil davon einer unabhängigen Instanz überlassen. Sie werden die Kontrolle über alle Instanzen anstreben. Und genau das haben sie getan.

Was zu tun wäre

Echte Gewaltenteilung würde erfordern: Richter, die nicht von Parteien nominiert werden. Staatsanwälte, die keinem Minister unterstehen. Ein Parlament, das tatsächlich unabhängig von der Regierung ist — ohne Personalunion zwischen Regierungsmitgliedern und Abgeordneten, ohne Fraktionszwang, mit echten Kontrollrechten. Medien, die nicht von politischen Gremien beaufsichtigt werden. Strikte Regeln gegen Lobbyismus und die Drehtür zwischen Politik und Wirtschaft.

All das wäre möglich. Spanien und Italien haben es nach ihren Diktaturen geschafft. Aber es wird nicht geschehen. Denn diejenigen, die es ändern müssten, sind dieselben, die vom jetzigen System profitieren. Niemand gibt freiwillig Macht ab. Die Parteien haben alle drei Gewalten erobert. Sie werden sie nicht aufgeben.