Das Zwischenreich
Über eine Schicht, die vom Durchleiten lebt. Sie steht zwischen dem Mittel und seiner Bestimmung, sie wächst mit den Mitteln und schrumpft nicht mit ihnen — und sie vermittelt tatsächlich. Genau das macht sie schwer angreifbar.
I. Ein Wort, das fehlt
Für das, was zwischen dem Mittel und seiner Bestimmung liegt, gibt es kein gutes Wort. „Bürokratie“ trifft es nicht, denn eine Behörde ist zuständig und weisungsgebunden; sie hat einen Auftrag, den man nachlesen kann. „Verwaltung“ trifft es auch nicht, denn verwaltet wird ein Bestand, und hier wird etwas weitergegeben. „Apparat“ klingt nach Absicht, und Absicht ist selten im Spiel.
Wir schlagen ein anderes Wort vor: Zwischenreich. Es bezeichnet eine Schicht, die zwischen dem Mittel und dem Zweck steht, die vom Durchleiten lebt, und deren Anteil sich am Durchsatz bemisst und nicht am Ergebnis. Ein Zwischenreich ist nichts Bösartiges. Es vermittelt tatsächlich; ohne es käme in vielen Fällen gar nichts an. Genau das macht es schwer angreifbar.
Es hat aber eine Eigenschaft, die man kennen muss: Es wächst mit den Mitteln und schrumpft nicht mit ihnen. Denn wenn die Mittel steigen, steigt der Durchsatz und damit der Bedarf an Vermittlung. Sinken sie, bleibt die Vermittlung dieselbe — die Anträge werden nicht einfacher, die Nachweise nicht kürzer, die Gremien nicht kleiner. Ein Zwischenreich ist in der einen Richtung elastisch und in der anderen nicht.
II. Wie die Förderlandschaft entstanden ist
Nicht als Plan. Durch Ablagerung.
Jede Krise und jedes politische Ziel der vergangenen sieben Jahrzehnte hat ein Programm hinterlassen: Wiederaufbau, Kohlekrise, Strukturwandel, Wiedervereinigung, Lissabon-Strategie, Finanzkrise, Energiewende, Digitalisierung, Corona, Zeitenwende. Kaum eines wurde je beendet. Was endete, war meist der Anlass, nicht das Instrument; das Instrument bekam eine neue Begründung.
Deshalb liegt die Förderlandschaft heute da wie ein geologischer Aufschluss. Die Förderdatenbank des Bundes führt einen Bestand, der Bund, Länder und Europäische Union umfasst; die zentrale Übersicht der Europäischen Kommission listet die aus dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027 und aus NextGenerationEU finanzierten Programme nach Rubriken und Clustern. Wer heute einen Antrag stellt, gräbt sich durch Ablagerungen, deren Entstehungsgründe teilweise Jahrzehnte zurückliegen.
III. Was dort geschieht
Antragstellung. Begutachtung. Bewilligung. Mittelabruf. Zwischenbericht. Verwendungsnachweis. Endbericht. Verwendungsnachweisprüfung.
Man lese diese Reihe noch einmal und frage, worauf sie sich bezieht. Sie bezieht sich durchgehend auf die Mittelverwendung. Und das ist keine Willkür, sondern folgt aus der Rechtslage. § 44 Absatz 1 der Bundeshaushaltsordnung bindet die Gewährung von Zuwendungen an eine ausdrückliche Bestimmung: „Dabei ist zu bestimmen, wie die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen nachzuweisen ist.“ Der Verwendungsnachweis ist das Gesetzespflichtstück. Ob etwas entstanden ist, wird nicht mit derselben Strenge verlangt.
Der Zuwendungsgeber haftet für die ordnungsgemäße Verwendung öffentlicher Mittel; dafür gibt es Normen, Prüfverfahren und Rechtsprechung. Für die Wirkung haftet niemand, weil es dafür keinen Maßstab gibt, der vor einem Gericht Bestand hätte. Also wird geprüft, was prüfbar ist — und was prüfbar ist, wird zum Gegenstand.
Daraus folgt eine Verschiebung, die niemand beschlossen hat: Aus dem Zweck „etwas soll entstehen“ wird unbemerkt der Zweck „es soll korrekt abgerechnet werden“. Beides schließt sich nicht aus. Aber nur das zweite hat Konsequenzen.
IV. Wer definiert, was geschieht
Hier liegt der Kern.
Die Programmlinien werden in den Ministerien gesetzt. Die Durchführung liegt bei Projektträgern — Einrichtungen, die im Auftrag des Bundes Anträge entgegennehmen, begutachten lassen, bewilligen und abrechnen. Die rechtliche Konstruktion dafür steht in § 44 Absatz 4 der Bundeshaushaltsordnung: „Juristischen Personen des privaten Rechts kann mit ihrem Einverständnis die Befugnis verliehen werden, Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Zuwendungen im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen &…“ Aus dieser Beleihung ist ein Betrieb geworden. Die größten Träger — darunter der Projektträger Jülich beim Forschungszentrum Jülich, der DLR-Projektträger, VDI/VDE Innovation + Technik GmbH, die AiF Projekt GmbH — bewegen zusammen Milliarden. Ihre Vergütung hängt vom Durchsatz ab, nicht vom Ergebnis.
Die fachliche Begutachtung übernehmen Gremien aus Hochschulen, Instituten und Unternehmen. Und hier schließt sich ein Kreis, der für kleine Fachgebiete unvermeidlich ist: Antragsteller und Begutachter sind personell dieselbe Schicht. Wer ein Gebiet gut genug kennt, um einen Antrag beurteilen zu können, stellt in aller Regel selbst Anträge in diesem Gebiet. Das ist keine Korruption, sondern ein Zahlenproblem — es gibt nicht genug Fachleute, um beide Rollen sauber zu trennen. Die Folge ist trotzdem eine Auswahl, die das bestätigt, was die Schicht bereits für richtig hält.
Dieselbe Figur ist uns an anderer Stelle begegnet: Bei der Normung einer Erfindungsmethodik schreiben dieselben Personen die Richtlinie, halten die Zertifizierungsstufen und verkaufen die Kurse. Auch dort ist nichts unrechtmäßig. Auch dort ist das Ergebnis, dass eine konkurrierende Schule keinen Zugang findet.
V. Wer kontrolliert
Die Rechnungshöfe. Und ihre Arbeit zeigt genau, wo die Grenze verläuft.
Der Bundesrechnungshof hat in einem Bericht von 2024 die Erfolgskontrolle von Förderprogrammen sowie Befristung und Degression nach den Subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung zum wiederholten Mal untersucht. Der Titel des Berichts nennt den Vorgang beim Namen: „Teil 2: Prüfung der Erfolgskontrolle von Förderprogrammen – Kontrollprüfung“. Kontrollprüfung heißt: Es gab eine erste Prüfung, sie hat Beanstandungen ergeben, und beim zweiten Blick sollte festgestellt werden, ob sie behoben sind. Dass ein solcher Bericht Jahre nach der ersten Feststellung nötig ist, sagt genug über die Beharrungskraft des Vorgangs.
Der Rechnungshof selbst prüft überwiegend die Ordnungsmäßigkeit, also erneut die Verwendung. Wirtschaftlichkeits- und Erfolgsprüfungen sind demgegenüber die Ausnahme, obwohl § 7 Absatz 2 BHO bei allen finanzwirksamen Maßnahmen „angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen“ verlangt. Die Pflicht steht im Gesetz. Der Vollzug ist eine andere Frage.
Daneben stehen Evaluationen. Sie werden meist von Instituten erstellt, die selbst aus der Förderlandschaft leben und die für die Evaluation eines Programms wiederum beauftragt werden. Das ist ein zweiter geschlossener Kreis: Der Bewertete finanziert den Bewerter, und der Bewerter braucht Folgeaufträge.
Und über allem steht ein Umstand, den man nicht laut sagt: Ein Ministerium, das ein Programm ergebnislos beenden würde, träfe damit auch den Apparat, der es durchführt, und die Institute, die davon leben. Es gibt in diesem Gefüge niemanden, dessen Interesse es wäre, das Ende eines Programms festzustellen.
VI. Warum „Effizienz“ das falsche Wort ist
In dieser Debatte wird ständig von Effizienz gesprochen, und das Wort ist an dieser Stelle nicht bloß ungenau, sondern irreführend.
Effizienz misst das Verhältnis von Aufwand zu Ausstoß. Der Ausstoß ist hier aber der Bericht, der Verwendungsnachweis, der bewilligte Antrag. Ein Programm kann seine Berichte hocheffizient erzeugen und dabei vollkommen wirkungslos sein. Wer Effizienz steigert, beschleunigt in einem solchen Fall genau das, was ohnehin nichts bewirkt.
Der Begriff, um den es geht, ist Wirksamkeit: Ist eine Fähigkeit im Bestand angekommen? Steht sie einem Anwender zur Verfügung, der sie nicht selbst entwickelt hat?
Dafür gibt es einen einfachen und sehr unbequemen Prüfstein:
Was hätte nicht stattgefunden, wenn es das Programm nicht gegeben hätte?
Diese Frage ist beantwortbar. Sie verlangt keine ökonometrische Studie, sondern die Bereitschaft, in einigen Fällen „nichts“ als Antwort zu akzeptieren — dass also ein Vorhaben gefördert wurde, das ohnehin stattgefunden hätte, oder eines, das auch mit Förderung nirgends ankam. Sie wird deshalb kaum gestellt.
Drei weitere Prüfsteine, die ebenso wenig kosten:
Wer trägt es weiter? Ein Ergebnis, das keinen Träger hat, bleibt liegen. Diese Frage wird im Antrag nicht gestellt und im Endbericht nicht beantwortet.
Was fehlt jetzt noch? Zwischen einem Forschungsergebnis und seiner Anwendung liegt regelmäßig etwas Kleines und Unfinanziertes: eine Norm, ein Nachweis, eine Referenzanlage. Diese Lücken erscheinen in keiner Programmlinie, weil sie zu klein sind, um ein Programm zu rechtfertigen — und zu wichtig, um sie zu übergehen.
Was ist beendet worden? Ein System ohne Abschluss ist kein System, sondern eine Ablagerung. Die Zahl der beendeten Programme wäre die aussagekräftigste Kennzahl der gesamten Landschaft. Sie wird nicht geführt.
VII. Was das Zwischenreich systematisch aussortiert
Ein Auswahlverfahren, das Anträge prüft, wählt nicht die besten Vorhaben aus, sondern die am besten antragsfähigen. Das sind nicht dieselben.
Antragsfähig ist, wer die Sprache beherrscht, die Fristen kennt, Vorarbeiten vorweisen kann, eine Institution im Rücken hat und die Vorfinanzierung stemmt. Antragsfähig ist vor allem, wer eine Aussage über den Markt machen kann.
Und damit sortiert das Verfahren zuverlässig genau die Klasse von Vorhaben aus, für die es eigentlich geschaffen wurde. Bei einer wirklich neuen Sache lässt sich der Markt nicht beziffern, weil es ihn noch nicht gibt: Es brennt nicht, solange die Lösung fehlt. Wer die Marktfrage zur Eintrittsbedingung macht, wählt systematisch das aus, was die bestehende Ordnung bestätigt.
Der freie Erfinder ist in diesem Verfahren nicht benachteiligt. Er kommt darin schlicht nicht vor. Es gibt keine Programmlinie, deren Gegenstand eine Person ist.
VIII. Der Einwand, den wir ernst nehmen
Man kann alles Vorstehende umdrehen, und wir tun es hier selbst.
Ohne diese Schicht käme kein öffentliches Geld irgendwo an. Die Verwendungsprüfung verhindert Missbrauch, und sie verhindert ihn wirksam; Fälle von unterschlagenen Fördermitteln sind selten, und das ist eine Leistung. Die Gremien verhindern, dass Mittel nach politischer Willkür vergeben werden. Die Formulare erzwingen, dass jemand sein Vorhaben überhaupt einmal durchdenkt.
Und: Vieles ist tatsächlich entstanden. Ganze Forschungsfelder, Institute, Ausbildungsgänge, Infrastrukturen. Wer das leugnet, macht es sich zu einfach.
Der Einwand trifft die Existenz der Schicht — nicht ihre Eigenschaft, sich am Durchsatz zu bemessen. Und er beantwortet die Frage aus Abschnitt VI nicht: Was hätte nicht stattgefunden? Solange sie nicht gestellt wird, ist die Verteidigung der Schicht so unbelegt wie ihre Anklage.
IX. Was folgt
Kein Abschaffungsprogramm. Vier Vorschläge, die alle wenig kosten.
Erstens: eine Verfallsklausel. Jedes Programm endet zu einem festen Datum und muss für eine Verlängerung neu begründet werden — nicht mit Berichten über die Verwendung, sondern mit einer Antwort auf die Frage, was ohne es nicht stattgefunden hätte. Die Subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung verlangen bereits Befristung und Degression von Subventionen; die Kontrollprüfung des Bundesrechnungshofs zeigt, dass diese Vorgaben in der Praxis nicht greifen. Sie greifen nicht, weil ihnen der harte Endpunkt fehlt.
Zweitens: eine Trägerfrage im Antrag. Ein Feld, in dem steht, wer das Ergebnis weiterträgt und was ihn dazu bewegen soll. Bleibt es leer, ist das Vorhaben nicht förderfähig — oder es wird als reine Grundlagenforschung geführt, was ehrlicher wäre.
Drittens: eine Zuständigkeit für die letzte Meile. Für Normen, Nachweise und Referenzen, die zu klein für ein Programm und zu wichtig zum Weglassen sind. Ein Fonds, aus dem so etwas ohne Antragsverfahren bezahlt werden kann.
Viertens: getrennte Bewerter. Evaluationen dürfen nicht von Einrichtungen erstellt werden, die im selben Programmbereich Anträge stellen. Das ist bei Wirtschaftsprüfern selbstverständlich und hier nicht.
X. Schluss
Das Zwischenreich ist nicht das Werk von Bürokraten. Es ist die Summe vernünftiger Einzelentscheidungen, die alle für sich richtig waren: dass öffentliche Mittel geprüft gehören, dass Fachleute begutachten sollen, dass Missbrauch verhindert werden muss, dass jedes politische Ziel ein Instrument braucht.
Was fehlt, ist die entgegengesetzte Kraft. Es gibt niemanden, dessen Aufgabe es wäre, festzustellen, dass etwas zu Ende ist. Deshalb wächst die Schicht in der einen Richtung und schrumpft in der anderen nicht.
Und deshalb steht am Ende einer Förderlandschaft, in der Träger, Ministerien und Institute sich gegenseitig am Leben halten, das Ergebnis, dass eine fertige Fähigkeit vierzig Jahre lang nicht in den Bestand gelangt, weil ein Normenblatt fehlt, das niemanden reich gemacht hätte.