Die Organisation, aus der man austritt

I. Ein seltener Vorgang

Im Dezember 1995 teilten die Vereinigten Staaten dem Generalsekretär der Vereinten Nationen mit, dass sie zum Ende des folgenden Jahres aus einer ihrer Sonderorganisationen austreten würden. Der Austritt wurde zum 31. Dezember 1996 wirksam. Es handelte sich um die Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung, kurz UNIDO, mit Sitz in Wien. Der Austritt entzog der Organisation auf einen Schlag ein Viertel ihres regulären Budgets.

Das Bemerkenswerte an diesem Vorgang war nicht nur der Austritt selbst, sondern wer ihn vollzog. Es war nicht eine Regierung, die der internationalen Zusammenarbeit grundsätzlich ablehnend gegenüberstand. Es war die Regierung des demokratischen Präsidenten Bill Clinton, dessen Partei den Vereinten Nationen traditionell wohlgesonnen ist. Die Begründung der Clinton-Regierung war nüchtern und vernichtend zugleich: Die UNIDO habe es nicht vermocht, ihren Zweck und ihre Funktion zu definieren, geschweige denn in ihrer programmatischen Tätigkeit wirksam zu werden. Die amerikanische Regierung empfahl den anderen Mitgliedstaaten, ein Auslaufen der Organisation in Betracht zu ziehen.

Die USA waren nicht allein. Kanada war bereits 1993 ausgetreten. Australien folgte Ende 1997. Drei westliche Industrienationen kamen unabhängig voneinander zu demselben Schluss: dass die Organisation von marginaler Bedeutung war und ein schlechtes Verhältnis von Kosten und Nutzen bot. Es ist ein seltener Vorgang in der Geschichte der Vereinten Nationen, dass Staaten eine Sonderorganisation nicht reformieren, sondern verlassen. Bei der UNIDO ist es dreimal geschehen.

II. Eine Organisation auf der Suche nach ihrem Zweck

Die UNIDO wurde 1966 von der UN-Generalversammlung gegründet, um die Industrialisierung der Entwicklungsländer zu fördern, die damals in großer Zahl aus der Entkolonialisierung hervorgingen und über wenig oder keine industrielle Basis verfügten. Das war ein klares Ziel in einer klaren Zeit. 1975 verkündete die Lima-Erklärung das Programm, die Entwicklungsländer sollten bis zum Jahr 2000 einen Anteil von 25 Prozent an der weltweiten Industrieproduktion erreichen. 1985 wurde die UNIDO in eine selbständige Sonderorganisation umgewandelt.

Das Ziel der Lima-Erklärung wurde nicht erreicht. Es wurde nicht annähernd erreicht. Die Industrialisierung, die in Ostasien stattfand, vollzog sich nicht über die UNIDO, sondern über nationale Industriepolitik, ausländische Direktinvestitionen und die Integration in globale Wertschöpfungsketten. Die Länder, die sich industrialisierten — Südkorea, Taiwan, später China —, taten dies aus eigener Kraft und aus eigenen Strategien. Die Länder, die von der UNIDO am intensivsten betreut wurden, industrialisierten sich nicht. Der Zusammenhang zwischen der Tätigkeit der Organisation und dem erklärten Ziel ihrer Tätigkeit ließ sich nicht herstellen.

Mit der Umstrukturierung der UN-Aktivitäten in den frühen 1990er Jahren begann die UNIDO, ihre Entwicklungsziele neu zu definieren. Sie tut das seither in einem fort. Aus der Industrialisierung der Entwicklungsländer wurde die nachhaltige und umweltgerechte wirtschaftliche Infrastruktur. Aus dieser wurde die inklusive und nachhaltige industrielle Entwicklung — der Titel der Lima-Erklärung von 2013, mit der die Organisation ihre Mission erneut erweiterte. Heute nennt die UNIDO als ihre Schwerpunkte die industrielle Dekarbonisierung, nachhaltige Wertschöpfungsketten mit lokaler Wertschöpfung einschließlich des Sektors der kritischen Mineralien sowie die Stärkung der Agrarindustrie. Die Bewegung dieser Zieldefinitionen folgt nicht einer inneren Logik der Sache, sondern der jeweils aktuellen Konjunktur der entwicklungspolitischen Begriffe. Was immer in der Debatte oben auf liegt — Nachhaltigkeit, Inklusion, Dekarbonisierung, kritische Mineralien —, wird in die Mission der Organisation aufgenommen.

Eine Organisation, die ihren Zweck alle paar Jahre neu definiert, hat keinen Zweck, den sie definiert hätte. Sie hat eine Existenz, der sie wechselnde Zwecke zuordnet. Das ist der Befund, den die Clinton-Regierung 1996 formuliert hat, und er hat sich seither nicht überholt, sondern bestätigt.

III. Die Struktur des Weiterbestehens

Trotz des Austritts dreier Industrienationen, trotz des Verlusts eines Viertels ihres Budgets, trotz der Empfehlung des größten Beitragszahlers, sie auslaufen zu lassen, besteht die UNIDO weiter. Wie ist das möglich?

Ronald Reagan hat einmal bemerkt, das Nächste zum ewigen Leben, das man auf dieser Erde je sehen werde, sei ein Regierungsprogramm. Internationale Bürokratien sind nicht anders. Die UNIDO beschäftigt heute rund 650 ständige Mitarbeiter und darüber hinaus jährlich mehr als 1800 internationale und nationale Experten. Sie unterhält Büros in über 60 Ländern. Diese Struktur hat ein Eigeninteresse an ihrem Fortbestehen, das von der Frage, ob die Organisation ihren Zweck erfüllt, vollständig unabhängig ist. Die Mitarbeiter, die Berater, die Länderbüros, die Konferenzen, die Berichte — all das bildet einen Apparat, dessen Fortbestand das eigentliche Ergebnis seiner Tätigkeit ist.

Ein ehemaliger Botschafter, der mit der Sache befasst war, hat die Frage gestellt, die sich aufdrängt: Warum beschäftigt eine Organisation, die von den angelsächsischen Staaten als marginal und nutzlos eingestuft wird, 1800 ständige Berater zusätzlich zu 650 festen Mitarbeitern — darunter solche, die ohne transparentes und wettbewerbliches Verfahren eingestellt wurden und aus ihren Heimatländern heraus arbeiten? Die Frage ist nie beantwortet worden. Sie ist die Frage nach dem Verhältnis von Apparat und Aufgabe, und die UNIDO ist der Fall, an dem dieses Verhältnis besonders deutlich wird, weil hier der Apparat die Aufgabe um Jahrzehnte überlebt hat.

IV. Der deutsche Direktor

Seit dem 10. Dezember 2021 wird die UNIDO von einem Deutschen geleitet: von Gerd Müller, vormals von 2013 bis 2021 deutscher Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Der Wechsel ist aufschlussreich. Der Mann, der acht Jahre lang an der Spitze des deutschen Entwicklungsministeriums stand — also jenes Apparats, dessen Wirksamkeit seit Jahrzehnten bestritten wird —, wechselte an die Spitze der internationalen Organisation, aus der drei Industrienationen wegen erwiesener Wirkungslosigkeit ausgetreten sind. Es ist eine Karriere, die innerhalb der Helferindustrie verläuft, von ihrer nationalen zu ihrer internationalen Stufe.

Müllers Bewerbung im Jahr 2020 sorgte in Berlin wie in Wien für Überraschung. In Berlin galt Müller, wie das Fachblatt welt-sichten festhielt, kaum als Verfechter multilateraler Zusammenarbeit. Die deutsche Regierung brachte seine Kandidatur dennoch früh und nachdrücklich ein. Deutschland ist nach Japan und China der drittgrößte Beitragszahler der UNIDO. Die Konstellation ist bemerkenswert: Ein Land, das zu den größten Finanziers der Organisation gehört, bringt seinen eigenen früheren Entwicklungsminister an deren Spitze. Der Beitragszahler stellt den Verwalter seiner eigenen Beiträge.

Im Mai 2025, vor Müllers Wiederwahl, berichtete die Welt am Sonntag über die innere Lage der Organisation. Die Stimmung sei seit Monaten angespannt. Ein interner Bericht von Anfang Mai 2025 konstatierte, die allgemeine Arbeitsmoral und Motivation der Mitarbeiter sei niedrig. Es gab Vorwürfe der Vetternwirtschaft, alarmierende Prüfberichte der internen Revision, Missmut unter den Angestellten und eine Affäre um Belästigungsvorwürfe gegen einen engen Vertrauten Müllers. Die Anwälte der UNIDO bestritten die Vorwürfe.

Diese Vorwürfe haben Müllers Wiederwahl nicht geschadet. Im November 2025, auf der 21. Generalkonferenz der UNIDO im saudi-arabischen Riad, wurde er von den 173 Mitgliedstaaten einstimmig für eine zweite Amtszeit bestätigt. Ein Gegenkandidat war nicht in Sicht. Das ist die zweite aufschlussreiche Tatsache. Eine Organisation, deren innere Lage von internen Revisionsberichten als alarmierend beschrieben wird, bestätigt ihren Leiter einstimmig. Die Einstimmigkeit ist kein Zeichen von Zustimmung zur Leistung. Sie ist ein Zeichen dafür, dass die Mitgliedstaaten an der Organisation kein Interesse haben, das stark genug wäre, um einen Wahlkampf zu führen. Wo niemand kämpft, gewinnt der Amtsinhaber einstimmig.

V. Die Verteidigungslinien

Für den Fortbestand der UNIDO gibt es Argumente, und sie sollen genannt werden, weil sie die Struktur des Weiterbestehens erklären.

Das erste Argument ist die Universalität. Der UN-Generalsekretär hat 1995 mit Bedauern auf den amerikanischen Austritt reagiert und erklärt, die Universalität sei eine der wichtigsten Stärken der UN-Organisationen. Das Argument lautet: Eine UN-Sonderorganisation sollte alle Staaten umfassen, weil sie nur dann legitim ist. Dieses Argument ist formal stark und inhaltlich leer. Es sagt nichts darüber, ob die Organisation etwas leistet. Es sagt nur, dass sie, wenn sie schon existiert, möglichst alle umfassen sollte. Es ist ein Argument für die Vollständigkeit der Mitgliedschaft, nicht für die Existenz der Organisation.

Das zweite Argument ist geopolitisch und neueren Datums. Es lautet: China ist in der UNIDO aktiv; der Vorgänger Müllers war der Chinese Li Yong; wer sich zurückzieht, überlässt China das Feld. Dieses Argument hat in der amerikanischen Debatte eine Rolle gespielt, als die Obama- und später die Biden-Regierung einen Wiederbeitritt erwogen. Es ist dasselbe Argument, das auch bei der Entwicklungshilfe insgesamt vorgebracht wird, und es hat dieselbe Schwäche: Es begründet die Organisation nicht mit dem, was sie leistet, sondern mit dem, was ein Konkurrent gewänne, wenn man sie verließe. Eine Organisation, deren Existenzberechtigung darin besteht, dass ein anderer sie sonst nutzen könnte, hat keine eigene Existenzberechtigung. Der Heritage-Experte, der die amerikanische Position vertrat, hat es nüchtern gesagt: China zu begegnen sei ein Faktor bei Entscheidungen über die Teilnahme an UN-Organisationen, aber nicht der einzige; die zentrale Frage müsse sein, ob die eigenen Interessen durch die Organisation berührt werden — und bei der UNIDO seien sie es nicht.

Das dritte Argument ist die Selbstdarstellung der Organisation. Sie verweist auf ihre Projekte, auf die Verdopplung der technischen Projektdurchführung seit Müllers Amtsantritt, auf die 5000 Delegierten des Global Industry Summit 2025 in Riad. Das ist die Sprache jeder Organisation, deren Erfolg sich nicht an einem äußeren Maßstab messen lässt: die Aufzählung der eigenen Aktivität als Beleg für die eigene Wirkung. Die Zahl der Projekte, der Konferenzen, der Delegierten sagt nichts darüber, ob die Industrialisierung der Entwicklungsländer gefördert wurde. Sie sagt nur, dass der Apparat tätig war. Tätigkeit ist nicht Wirkung. Der Mittelabfluss ist nicht das Ergebnis.

VI. Der Fall im Muster

Die UNIDO ist nicht ein Sonderfall. Sie ist ein besonders klarer Fall eines Musters, das die gesamte Helferindustrie kennzeichnet. Das Muster besteht aus vier Elementen, die bei der UNIDO alle vorliegen.

Das erste Element ist das unklare, wandernde Ziel. Eine Aufgabe, die sich nicht messen lässt, kann nicht verfehlt werden. Die UNIDO hat ihr ursprünglich messbares Ziel — der Industrieanteil der Entwicklungsländer — verfehlt und es durch unmessbare Ziele ersetzt, die nicht mehr verfehlt werden können.

Das zweite Element ist der Apparat, dessen Existenz an die Verausgabung eines Budgets gebunden ist. 650 Mitarbeiter, 1800 Berater, 60 Länderbüros bilden eine Struktur, die fortbestehen will und deren Fortbestand nicht von der Erfüllung der Aufgabe abhängt.

Das dritte Element ist die fehlende äußere Kontrolle. Eine UN-Sonderorganisation unterliegt keiner parlamentarischen Kontrolle eines Souveräns. Sie wird von ihren Mitgliedstaaten finanziert, die einzeln zu schwach interessiert sind, um sie zu kontrollieren, und gemeinsam zu zerstritten, um sie zu reformieren. Die einzige wirksame Kontrolle, die je ausgeübt wurde, war der Austritt — und ihn haben drei Staaten gewählt, weil die Reform von innen aussichtslos war.

Das vierte Element ist die Selbstreproduktion der Führung. Der Apparat rekrutiert seine Spitze aus dem Personal, das ihn trägt. Ein deutscher Entwicklungsminister wird Direktor der internationalen Entwicklungsorganisation. Die Wiederwahl erfolgt einstimmig, weil niemand ein Interesse hat, sie zu verhindern. Die internen Revisionsberichte ändern daran nichts, weil es keine Instanz gibt, der gegenüber sie Folgen hätten.

Diese vier Elemente zusammen ergeben eine Organisation, die nicht weiterbesteht, obwohl sie wirkungslos ist, sondern die weiterbesteht, weil ihre Wirkungslosigkeit folgenlos bleibt. Das ist der Kern. Eine Organisation, deren Scheitern Konsequenzen hätte, wäre längst reformiert oder aufgelöst. Eine Organisation, deren Scheitern keine Konsequenzen hat, besteht weiter, solange irgendjemand ihre Rechnungen bezahlt.

VII. Wer die Rechnungen bezahlt

Die Rechnungen bezahlen die Staaten, die nicht ausgetreten sind. An erster Stelle Japan und China, an dritter Stelle Deutschland. Es ist kein Zufall, dass der Direktor aus dem drittgrößten Beitragszahler kommt. Deutschland hat sich in der internationalen Entwicklungspolitik die Rolle des verlässlichen Zahlers gegeben — dieselbe Rolle, die es in der bilateralen Entwicklungshilfe spielt, wo es 2025 zum größten Geber der Welt aufgestiegen ist, nicht weil es mehr gegeben hätte, sondern weil andere sich zurückgezogen haben.

Es ist dieselbe Bewegung auf zwei Ebenen. In der bilateralen Hilfe wird Deutschland zum größten Geber, weil die USA sich zurückziehen. In der UNIDO bleibt Deutschland drittgrößter Zahler und stellt den Direktor, während die USA, Kanada und Australien ausgetreten sind. Wo andere die Konsequenz aus der Wirkungslosigkeit ziehen, übernimmt Deutschland die Führung. Es deutet die Lücke, die der Rückzug der anderen hinterlässt, nicht als Warnung, sondern als Gelegenheit. Es wird Erster in einem Feld, das die anderen verlassen, weil sie es für nicht lohnend halten.

Diese Haltung wird als Verantwortung dargestellt. Deutschland, heißt es, bleibe ein verlässlicher Partner in der Welt; es halte an seiner internationalen Verantwortung fest. Die Frage, die diese Selbstdarstellung nicht stellt, ist, ob die Sache, der man verlässlich dient, ihren Dienst wert ist. Verlässlichkeit gegenüber einer wirkungslosen Organisation ist nicht Verantwortung. Sie ist die Verwechslung von Treue mit Urteilskraft. Wer einer Organisation, aus der die nüchternsten Beobachter ausgetreten sind, die Treue hält und ihren Direktor stellt, beweist nicht Verantwortung, sondern die Unfähigkeit, aus der Erfahrung anderer zu lernen.

VIII. Der Befund

Die UNIDO ist die Organisation, aus der man austritt. Kanada 1993, die USA 1996, Australien 1997 — drei Industrienationen haben aus eigener Prüfung denselben Schluss gezogen: dass die Organisation ihren Zweck nicht definieren und ihre Aufgabe nicht erfüllen kann. Die amerikanische Regierung, die den Austritt vollzog, war keine UN-feindliche; sie war die Regierung Clintons. Der Befund war nicht ideologisch, sondern nüchtern. Er hat sich in den dreißig Jahren seither nicht überholt.

Die Organisation besteht weiter, nicht weil der Befund widerlegt wurde, sondern weil ihre Wirkungslosigkeit folgenlos blieb. Sie hat ihren Zweck so oft neu definiert, dass er nicht mehr verfehlbar ist. Sie hat einen Apparat aufgebaut, dessen Fortbestand das eigentliche Ergebnis seiner Tätigkeit ist. Sie unterliegt keiner Kontrolle, die ihr Scheitern mit Folgen versehen könnte. Und sie rekrutiert ihre Führung aus dem Personal der Helferindustrie, deren internationale Spitze sie bildet. An ihrer Spitze steht heute ein deutscher Ex-Minister, einstimmig wiedergewählt trotz interner Revisionsberichte, die ihre Lage als alarmierend beschreiben, finanziert nicht zuletzt von Deutschland, das in der Wirkungslosigkeit der internationalen Entwicklungspolitik nicht die Warnung sieht, die drei andere Staaten in ihr gesehen haben, sondern die Gelegenheit, Erster zu werden.

Es geht nicht um die einzelnen Personen. Es geht um eine Struktur, in der das Scheitern keine Konsequenz hat und der Apparat sich selbst erhält, solange jemand zahlt. Die UNIDO ist der reine Fall dieser Struktur, weil bei ihr der Austritt schon stattgefunden hat und die Organisation trotzdem besteht. Sie ist der Beweis, dass eine internationale Bürokratie nicht an ihrer Wirkungslosigkeit zugrunde geht, sondern nur an dem Tag, an dem der letzte Zahler die Konsequenz zieht, die der erste vor dreißig Jahren gezogen hat. Bis dahin besteht sie weiter, definiert ihren Zweck neu, verdoppelt ihre Projektzahlen, hält ihre Gipfel ab und wählt ihren Direktor einstimmig wieder.