Woran misst man die Leistung von Politikern und Beamten?

I. Die unbeantwortete Frage

Es gibt eine Frage, die in jeder Demokratie gestellt werden müsste und in keiner gestellt wird: Woran erkennt man, ob ein Politiker seine Arbeit gut macht?

In der Privatwirtschaft ist die Antwort, bei allen Einschränkungen, klar: am Ergebnis. Der Bäcker wird daran gemessen, ob er gutes Brot bäckt. Der Ingenieur daran, ob seine Brücke hält. Der Unternehmer daran, ob seine Firma überlebt. Es gibt ein Produkt, einen Kunden, ein Resultat. Man kann streiten, ob das Resultat das richtige Maß ist — aber es gibt ein Maß.

In der Politik gibt es kein Maß. Es gibt keinen Kunden, kein Produkt, keinen Markt, der zurückmeldet, ob die Leistung stimmt. Es gibt nur Wahlen — alle vier Jahre eine Stimmung, die von tausend Faktoren abhängt, von denen die tatsächliche Leistung des Gewählten einer der unbedeutendsten ist. Man wählt Gesichter, Parteien, Stimmungen, Ängste. Man wählt gegen etwas häufiger als für etwas. Und man wählt, ohne zu wissen, was der Gewählte in den letzten vier Jahren konkret getan hat — weil es niemand misst und niemand berichtet.

Der Politiker weiß das. Er weiß, dass er nicht an seiner Leistung gemessen wird, sondern an seiner Wahrnehmung. Und so optimiert er nicht seine Leistung, sondern seine Wahrnehmung. Das ist kein moralisches Versagen. Es ist die rationale Antwort auf ein System, das keine Leistungsmessung kennt.

II. Der Beamte und sein unsichtbares Produkt

Beim Beamten ist das Problem noch schärfer, weil der Beamte nicht einmal der Fiktion einer Wahl unterliegt. Er wird ernannt, nicht gewählt. Er bleibt, unabhängig von seiner Leistung. Er kann nicht entlassen werden — jedenfalls nicht de facto, nicht in der Realität des deutschen Beamtenrechts, das die Unkündbarkeit zum Verfassungsprinzip erhoben hat.

Der Beamte hat ein Produkt, aber dieses Produkt ist unsichtbar: die Funktionsfähigkeit des Staates. Die Straße, die befahrbar ist. Die Schule, die unterrichtet. Das Gericht, das urteilt. Die Baugenehmigung, die erteilt wird. Die Rente, die pünktlich kommt. All das sind Leistungen des Beamtenapparats — aber sie werden nur sichtbar, wenn sie fehlen. Wenn die Straße ein Schlagloch hat. Wenn die Schule keinen Lehrer findet. Wenn das Gericht drei Jahre braucht. Wenn die Baugenehmigung achtzehn Monate dauert.

Der Beamte lebt in einem System, das seine Leistung nur ex negativo kennt: durch ihr Ausbleiben. Ein gut funktionierender Staat ist unsichtbar. Und wer unsichtbar arbeitet, wird nicht gemessen.

III. Die Ersatzmetriken

Wo kein echtes Maß existiert, entstehen Ersatzmetriken. Und die Ersatzmetriken des öffentlichen Dienstes sind ein Studium in institutioneller Selbstreferenz.

Der Beamte wird gemessen an seiner Dienstzeit — nicht an dem, was er in dieser Zeit geleistet hat. Er wird gemessen an seiner Laufbahngruppe — nicht an der Qualität seiner Entscheidungen. Er wird gemessen an der Zahl der Vorgänge, die er bearbeitet hat — nicht an der Qualität der Bearbeitung. Er wird gemessen an seiner Beurteilung durch seinen Vorgesetzten — der selbst nach denselben Kriterien beurteilt wird und der denselben Anreiz hat, unauffällig zu bleiben.

Die Beurteilung im öffentlichen Dienst ist ein Meisterwerk der Tautologie: Ein Beamter, der von einem Beamten beurteilt wird, der von einem Beamten beurteilt wird, nach Kriterien, die von Beamten entworfen wurden, in einem System, das von Beamten verwaltet wird. Es gibt keinen Punkt, an dem eine externe Realität — ein Bürger, ein Ergebnis, eine messbare Verbesserung — in diese Schleife eindringt.

Der Politiker hat seine Ersatzmetrik in der Medienresonanz. Nicht ob er ein Problem gelöst hat, wird gemessen, sondern ob er über das Problem gesprochen hat. Nicht ob das Gesetz wirkt, sondern ob die Pressekonferenz gut war. Nicht ob die Infrastruktur funktioniert, sondern ob der Spatenstich fotografiert wurde. Die Leistung des Politikers wird zur Performance — im theatralischen Sinne des Wortes.

IV. Das eigentliche Maß

Wenn man ehrlich fragt, woran man die Leistung von Politikern und Beamten messen sollte, gibt es nur eine Antwort, die der Sache gerecht wird: an der Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens, für das sie verantwortlich sind.

Funktioniert der Staat? Funktionieren die Schulen, die Gerichte, die Krankenhäuser, die Straßen, die Behörden, die Polizei, die Feuerwehr, die Wasserversorgung, die Energieversorgung, die Telekommunikation? Können Bürger ihre Angelegenheiten in angemessener Zeit und mit angemessenem Aufwand erledigen? Können Unternehmen gründen, investieren, produzieren, ohne von Bürokratie erstickt zu werden? Können Erfinder ihre Erfindungen verwirklichen? Können Kinder in Sicherheit aufwachsen und eine Bildung erhalten, die diesen Namen verdient?

Das ist kein idealistisches Programm. Das ist das Minimum. Das ist die Kernaufgabe des Staates und damit die Kernaufgabe jedes Einzelnen, der in seinem Dienst steht. Und wenn man dieses Maß anlegt — die schlichte Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens —, dann zeigt sich, dass die Leistung vieler Politiker und Beamter in Deutschland seit Jahren nicht befriedigend ist.

Die Baugenehmigung dauert Monate. Die Digitalisierung der Verwaltung ist ein Vierteljahrhundert im Rückstand. Die Schulen verlieren Personal und Qualität. Die Brücken verfallen. Die Bahn kommt nicht pünktlich. Der Breitbandausbau stagniert. Die Asylverfahren dauern Jahre. Die Gerichte sind überlastet. Die Bundeswehr ist nicht einsatzfähig. Das Gesundheitssystem ächzt. Die Rentenversicherung steht vor dem demographischen Abgrund.

Das ist keine polemische Liste. Das sind messbare Tatsachen. Und für jede einzelne davon ist jemand zuständig — ein Politiker, der die Verantwortung trägt, und ein Beamter, der die Umsetzung verantwortet. Aber keiner von beiden wird je an diesen Ergebnissen gemessen. Der Politiker wird an der nächsten Wahl gemessen. Der Beamte wird an seiner nächsten Beurteilung gemessen. Und beide haben gelernt, dass es sicherer ist, das Versagen zu verwalten, als es zu beseitigen.

V. Die Selbstreferenz der Macht

Das tiefere Problem ist, dass diejenigen, die gemessen werden sollten, selbst bestimmen, wie sie gemessen werden. Der Bundestag beschließt die Gesetze, nach denen Abgeordnete bezahlt, versorgt und beurteilt werden. Die Ministerien bestimmen die Kriterien, nach denen ihre Beamten befördert werden. Die Landesregierungen entscheiden, wie die Schulen bewertet werden, die sie selbst betreiben. Der Staat prüft sich selbst — und findet sich in der Regel zufriedenstellend.

Diese Selbstreferenz ist das Gegenteil von Leistungsmessung. Leistungsmessung erfordert einen externen Maßstab — einen Kunden, einen Markt, einen unabhängigen Prüfer. In der Privatwirtschaft ist der Markt dieser Prüfer: Wer schlecht liefert, verliert Kunden. Im Staat gibt es keinen Markt. Der Bürger kann seinen Staat nicht wechseln — jedenfalls nicht so, wie er seinen Bäcker wechseln kann. Er ist Zwangskunde eines Monopolisten, der sich selbst benotet.

Franz Oppenheimer hat diese Struktur vor über hundert Jahren beschrieben: Der Staat als Organisation des politischen Mittels — eine Einrichtung, die von der produktiven Arbeit anderer lebt und die Bedingungen ihrer eigenen Existenz selbst bestimmt. Was Oppenheimer als historische Analyse formulierte, beschreibt die aktuelle Lage mit erschreckender Präzision.

VI. Das Anreizsystem

Menschen reagieren auf Anreize. Das gilt für Unternehmer, Ingenieure und Bäcker — und es gilt für Politiker und Beamte. Wenn man verstehen will, warum der öffentliche Dienst so funktioniert, wie er funktioniert, muss man sich die Anreize anschauen, unter denen er arbeitet.

Der Beamte wird nicht belohnt, wenn er ein Problem löst. Er wird belohnt, wenn er keinen Fehler macht. Das ist ein fundamentaler Unterschied. Problemlösung erfordert Risiko, Initiative, Abweichung vom Regelwerk. Fehlerfreiheit erfordert das Gegenteil: strikte Regeltreue, Absicherung, das Einholen möglichst vieler Unterschriften, bevor irgendeine Entscheidung getroffen wird. Der beste Beamte — im Sinne des Systems — ist derjenige, der am wenigsten auffällt. Der keine Beschwerden produziert, keine Rückfragen provoziert, keine Entscheidungen trifft, die angefochten werden könnten.

Der Politiker wird nicht belohnt, wenn er ein langfristiges Problem löst. Er wird belohnt, wenn er kurzfristig gut aussieht. Die Legislaturperiode von vier Jahren ist zu kurz für die meisten echten Probleme — Infrastruktur, Bildung, Demographie, Energiewende — und zu lang für die mediale Aufmerksamkeitsspanne. Also konzentriert sich der Politiker auf das, was in vier Jahren sichtbar wird: Gesetze ankündigen statt sie umzusetzen. Geld versprechen statt Strukturen zu ändern. Probleme benennen statt sie zu lösen. Und vor allem: die Schuld für Missstände der Vorgängerregierung zuweisen, die ihrerseits dasselbe mit ihrer Vorgängerregierung getan hat.

Dieses Anreizsystem produziert mit mathematischer Zuverlässigkeit genau das Ergebnis, das wir beobachten: aktive, sichtbare Geschäftigkeit bei gleichzeitigem realem Stillstand. Viele Pressekonferenzen, wenige Ergebnisse. Viele Gesetze, wenig Wirkung. Viele Beamte, wenig Staat.

VII. Die Leistungsträger des Staates

Es gibt sie, die echten Leistungsträger im öffentlichen Dienst. Die Lehrerin, die trotz Lehrermangel und Bürokratie ihren Schülern etwas beibringt. Der Richter, der trotz Überlastung sorgfältig urteilt. Die Sachbearbeiterin, die den Bauantrag in vier Wochen statt in achtzehn Monaten bearbeitet, weil sie ihren Job ernst nimmt. Der Polizist, der nachts auf der Straße steht, damit andere schlafen können.

Diese Menschen existieren. Sie sind sogar häufig. Und sie werden vom System bestraft — nicht belohnt. Denn wer schneller arbeitet als der Durchschnitt, bekommt nicht mehr Geld, sondern mehr Arbeit. Wer besser urteilt als seine Kollegen, wird nicht befördert, sondern beladen. Wer Initiative zeigt, riskiert, dass sein Vorgesetzter sich übergangen fühlt. Das System nivelliert nach unten, weil Exzellenz im öffentlichen Dienst ein Vorwurf an die Mittelmäßigkeit ist — und die Mittelmäßigkeit in der Mehrheit.

Die selbst ernannten Leistungsträger dagegen — die Referatsleiter, die Abteilungsleiter, die Staatssekretäre, die Minister — werden nicht an der Funktionsfähigkeit dessen gemessen, was sie leiten, sondern an ihrer Fähigkeit, die Dysfunktionalität unsichtbar zu machen. Ihr Job ist nicht, den Staat funktionsfähig zu halten. Ihr Job ist, den Eindruck zu vermitteln, der Staat funktioniere. Und solange dieser Eindruck aufrechterhalten wird, ist der Leistungsträger zufrieden — und das System auch.

VIII. Was gemessen werden könnte

Es ist nicht so, dass Leistung im öffentlichen Bereich nicht messbar wäre. Es gibt Länder, die es tun.

Singapur zahlt seine Minister leistungsbezogen — gekoppelt an das BIP-Wachstum und den Medianlohn. Man kann über die Kriterien streiten, aber nicht über das Prinzip: Es gibt ein messbares Ergebnis, und die Vergütung hängt davon ab.

Estland hat seine Verwaltung digitalisiert — nicht als Pressekonferenzprojekt, sondern als funktionierenden Staat. 99 Prozent der Behördengänge sind online möglich. Die Bearbeitungszeiten sind messbar und werden in Teilen öffentlich ausgewiesen.

Die Schweiz hat die direkte Demokratie — kein perfektes System, aber eines, das den Bürger regelmäßig und zu konkreten Fragen an die Urne bittet, was eine deutlich feinere Rückkoppelung erzeugt als eine Bundestagswahl alle vier Jahre, bei der alles auf einmal entschieden wird und deshalb nichts wirklich entschieden wird.

Man könnte, wenn man wollte, auch in Deutschland messen: Wie lange dauert eine Baugenehmigung im Durchschnitt, und wie hat sich die Dauer unter der Verantwortung dieses Ministers, dieses Dezernenten, dieses Sachgebietsleiters entwickelt? Wie viele Schüler erreichen nach vier Jahren Grundschule eine altersgerechte Lesekompetenz, und was hat die Bildungsministerin konkret getan, um diese Zahl zu verbessern? Wie viele Kilometer Autobahn werden pro Jahr saniert, und wie verhält sich das zum Budget, das dafür bereitgestellt wurde?

All das ist messbar. All das ist veröffentlichbar. All das könnte in eine Leistungsbewertung einfließen, die den Namen verdient. Aber niemand tut es — weil diejenigen, die es tun müssten, diejenigen sind, die daran gemessen würden.

IX. Der Zirkel

Das ist der Zirkel, der das Problem unlösbar erscheinen lässt: Die Reform der Leistungsmessung müsste von denjenigen beschlossen werden, die am meisten von der Abwesenheit einer Leistungsmessung profitieren. Der Bundestag müsste ein Gesetz verabschieden, das Abgeordnete an Ergebnissen misst. Die Ministerien müssten Verordnungen erlassen, die Beamte an Resultaten beurteilen. Die Parteien müssten Kandidaten aufstellen, die bereit sind, sich an konkreten Zielen messen zu lassen.

Nichts davon wird geschehen. Nicht weil die Beteiligten böse sind, sondern weil sie rational handeln. Kein Abgeordneter stimmt für ein System, das seine Wiederwahl gefährden könnte. Kein Minister erlässt eine Verordnung, die seine eigene Bilanz offenlegt. Kein Beamter entwirft ein Beurteilungssystem, das ihn selbst schlecht aussehen ließe.

Oppenheimer hätte diesen Zirkel als das erkannt, was er ist: das politische Mittel in seiner reinsten Form. Eine Klasse, die von der Arbeit anderer lebt und die Regeln so gestaltet, dass diese Lebensform fortbestehen kann. Der einzige Unterschied zu den feudalen Strukturen, die Oppenheimer analysierte, ist, dass der moderne Beamtenstaat nicht mehr mit Schwertern herrscht, sondern mit Formularen — und dass er seine Herrschaft nicht Herrschaft nennt, sondern „Daseinsvorsorge".

X. Die einzige Instanz

Wenn das System sich nicht selbst reformiert — und es wird sich nicht selbst reformieren —, bleibt nur eine Instanz, die Leistungsmessung erzwingen kann: der Bürger.

Nicht der Bürger als Wähler, der alle vier Jahre eine Partei ankreuzt und dann vier Jahre lang zusieht. Sondern der Bürger als Auftraggeber, der konkret, messbar und öffentlich fragt: Was habt ihr getan? Was ist das Ergebnis? Wie hat sich die Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens unter eurer Verantwortung verändert — zum Besseren oder zum Schlechteren? Und der nicht akzeptiert, dass die Antwort aus Ausreden, Zuständigkeitsverweisen und dem Hinweis auf die schwierige Haushaltslage besteht.

Das klingt naiv. Es ist naiv. Aber die Alternative ist das, was wir haben: einen Staat, dessen Funktionsfähigkeit niemand misst, dessen Verantwortliche sich selbst beurteilen und dessen Bürger das Ergebnis tragen — im wortwörtlichen Sinn. Sie sind die wahren Leistungsträger. Sie tragen die Last eines Apparats, der seine eigene Leistung nicht kennt, weil er sie nie gemessen hat.

Die Frage, woran man die Leistung von Politikern und Beamten misst, ist deshalb keine akademische Frage. Sie ist die politischste aller Fragen. Denn wer das Maß bestimmt, bestimmt die Macht. Und solange es kein Maß gibt, ist die Macht unkontrolliert.

Ein Staat ohne Leistungsmessung ist wie ein Unternehmen ohne Buchhaltung: Er weiß nicht, wo er steht, er weiß nicht, wohin er geht, und er merkt erst, dass er pleite ist, wenn das Geld alle ist.

Für Unternehmen gibt es dann den Insolvenzverwalter. Für Staaten gibt es dann die Geschichte.