Die legislative Lobby

Der deutsche Gesetzgebungsprozess gilt als langsam, gründlich, konsensorientiert. Das stimmt — für bestimmte Gesetze. Für andere gilt das Gegenteil. Die Maschine ist hervorragend geölt. Sie braucht nur den richtigen Treibstoff. Und der Treibstoff hat einen Namen: organisierter Einfluss.

I. Wie Gesetze wirklich entstehen

Das Schulbuch erklärt den Gesetzgebungsprozess so: Ein gesellschaftlicher Bedarf entsteht. Die Politik nimmt ihn wahr. Ein Referentenentwurf wird erarbeitet. Verbände werden angehört. Das Parlament berät. Das Gesetz tritt in Kraft. Der gesamte Vorgang dauert in der Regel ein bis drei Jahre.

Die Realität funktioniert in wichtigen Fällen anders. Der gesellschaftliche Bedarf wird von gut organisierten Interessengruppen definiert. Die Politik nimmt ihn wahr, weil sie intensiv darauf hingewiesen wird — durch Lobbybüros, Beratungsmandate, Parteispenden, Drehtüren zwischen Wirtschaft und Verwaltung. Der Referentenentwurf wird gelegentlich von denselben Personen formuliert, die von dem Gesetz profitieren werden. Die Verbände, die angehört werden, sind diejenigen, die das Budget für Anhörungen haben. Und der Zeitplan hängt nicht von der Gründlichkeit der Beratung ab, sondern von der Stärke des Drucks.

Das ist kein Vorwurf. Es ist eine empirische Beschreibung. Die folgenden Fälle illustrieren, wie das System in der Praxis funktioniert — und was es kostet, wenn es nicht funktioniert.

II. Fall 1: Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz 2008

Am 28. September 2008 wird öffentlich bekannt, dass der Hypo Real Estate der Kollaps droht. Der Schock sitzt tief: Die HRE ist nicht irgendeine Bank — 83 Milliarden Euro ungesicherte Kredite von Großbanken, Versicherern, Landesbanken und Pensionsfonds hängen an ihr. Deutsche Bank, Allianz, HUK Coburg, KfW — die Liste der Gläubiger liest sich wie das Who's who der deutschen Finanzwelt. Deutsche-Bank-Chef Josef Ackermann warnt die Kanzlerin: Wenn die HRE fällt, steht am nächsten Morgen keine deutsche Bank mehr.

Am 13. Oktober 2008 kündigt die Bundesregierung das Finanzmarktstabilisierungsgesetz an. Das Gesetz durchläuft im Eilverfahren den parlamentarischen Prozess: erste Lesung, Ausschussberatung, zweite und dritte Lesung — alles an einem einzigen Tag. Der Bundesrat stimmt in einer Sondersitzung noch am selben Tag zu. Am 18. Oktober 2008 — fünf Tage nach der Ankündigung — tritt das Gesetz in Kraft. Es spannt einen Haftungsrahmen von 480 Milliarden Euro auf. Zum Vergleich: Der gesamte Bundeshaushalt dieses Jahres betrug 284 Milliarden Euro.

Wer hat dieses Gesetz geschrieben? Nicht Beamte des Finanzministeriums — die hatten für den Ernstfall keine Planung. Den Entwurf verfasste die Wirtschaftskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer — dieselbe Kanzlei, die kurz zuvor die Übernahme der Depfa Bank durch die Hypo Real Estate begleitet hatte. Jene Transaktion, die maßgeblich zum Zusammenbruch führte. Dieselbe Kanzlei, deren Mandanten zu den Begünstigten der Rettung gehörten. Das Finanzministerium weigerte sich lange, die Vergütung dafür zu nennen. Erst eine Klage erzwang die Offenlegung: 163.744 Euro — für ein Gesetz, das 480 Milliarden mobilisierte und dessen Verfasser gleichzeitig die Interessen der Geretteten vertraten.

Kein Stakeholderprozess. Keine öffentliche Anhörung. Keine parlamentarische Debatte von Substanz. Fünf Tage.

III. Fall 2: Cum-Ex — Das Gesetz als Brandbeschleuniger

Cum-Ex ist der systematische Griff in die Staatskasse. Mehrere Akteure koordinieren Aktienkäufe rund um den Dividendenstichtag so, dass das Finanzamt eine einmal gezahlte Kapitalertragsteuer mehrfach erstattet — an Empfänger, die diese Steuer nie gezahlt hatten. Es ist kein Schlupfloch. Es ist organisierter Betrug mit dem Gesetz als Werkzeug.

Die Praxis ist seit 1990 bekannt. 2002 schreibt der Bankenverband selbst an das Bundesfinanzministerium — nicht um auf den Missbrauch hinzuweisen, sondern um sicherzustellen, dass eventuelle gesetzliche Regelungen dagegen keine Haftungsrisiken für Banken schaffen. 2007 reagiert die Politik und macht alles falsch. Der Formulierungsvorschlag für das neue Gesetz wird vom Bankenverband übernommen — eins zu eins, ohne dass ein Komma geändert wird. Das Schlupfloch wird nicht geschlossen. Es sieht nur anders aus.

Möglich ist das durch Arnold Ramackers, Finanzrichter und von 2004 bis 2010 zweimal als Referent ins entscheidende Referat IV C des Bundesfinanzministeriums abgeordnet — während er gleichzeitig auf der Gehaltsliste der großen Bankenverbände steht. Der Bundestagsuntersuchungsausschuss bezeichnet ihn später als „Maulwurf der Cum-Ex-Akteure“. Ein Mitarbeiter des Bankenverbandes schreibt intern, Ramackers Gehälter seien eine „sinnvolle Investition“, die er durch sein „positives Wirken in der Vergangenheit bereits nachgewiesen“ habe.

Das Gesetz von 2007, das Cum-Ex eigentlich unterbinden sollte, wird zum Brandbeschleuniger. Ein Banker schreibt triumphierend von einem „Riesen-Scheunentor“ für Cum-Ex-Deals. Die Geschäfte werden nun über Auslandsbanken abgewickelt — und laufen auf Höchsttouren bis 2012. Erst im dritten gesetzgeberischen Anlauf werden sie gestoppt, Cum-Cum-Geschäfte erst 2016 erschwert.

„Diejenigen, die das irgendwann mal ins Gesetz geschrieben haben, verstehen gar nicht mehr, was für eine Maschine sie da gebaut haben.“
— Ein Cum-Ex-Insider, später vor Gericht

Der Gesamtschaden in Deutschland: mindestens 31,8 Milliarden Euro nach Berechnungen des Steuerprofessors Christoph Spengel. Weltweit, unter Einschluss verwandter Geschäfte, möglicherweise 150 Milliarden Euro. Es ist der größte Steuerraub der Geschichte Europas — ermöglicht durch ein Gesetz, das von denen formuliert wurde, die davon profitierten.

IV. Fall 3: Die Atomlaufzeiten 2010

2000 hatte Rot-Grün mit den vier großen Energiekonzernen — RWE, E.ON, EnBW und Vattenfall — den Atomausstieg vertraglich vereinbart. 2010, mit der neuen schwarz-gelben Koalition, beginnen die Konzerne, den Ausstieg rückgängig zu machen. Die Methode: intensive und gut finanzierte Lobbyarbeit. RWE-Chef Jürgen Großmann soll im Sommer 2010 zwölf Stunden täglich telefoniert haben, um Freunde aus Politik und Wirtschaft für eine Kampagne zugunsten der Laufzeitverlängerung zu gewinnen — bis er wegen Herzproblemen ins Krankenhaus eingeliefert wird.

In der Nacht vom 5. auf den 6. September 2010 verhandelt die Bundesregierung per Konferenzschaltung mit den Vorständen der vier Energiekonzerne. Am Morgen des 6. September tritt Kanzlerin Merkel vor die Presse und präsentiert die Laufzeitverlängerung als Teil eines „Energiekonzepts“ — ohne zu erwähnen, dass es in der vergangenen Nacht eine schriftliche Vereinbarung mit den Konzernen gegeben hatte. Erst als sich ein RWE-Vorstandsmitglied bei einer Pressekonferenz verplappert, wird das Papier bekannt.

77 Prozent der Deutschen sind laut Umfragen gegen eine Laufzeitverlängerung von 15 Jahren oder mehr. 48 Prozent sind gegen jede Verlängerung. Im Oktober 2010 demonstrieren 100.000 Menschen vor dem Bundestag. Das Gesetz wird trotzdem verabschiedet — mit den Stimmen von CDU/CSU und FDP.

Der Epilog ist teuer: Nach Fukushima macht die Bundesregierung die Laufzeitverlängerung 2011 rückgängig. Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass die Konzerne für nicht mehr nutzbare Reststrommengen zu entschädigen sind. Am Ende zahlt der Steuerzahler rund 2,43 Milliarden Euro — für Gewinne, die den Konzernen auf dem Verhandlungsweg zugesagt worden waren, die sie am Ende aber nicht realisieren konnten.

V. Das Gegenbeispiel: Die Gesellschaft mit gebundenem Vermögen

Seit 2019 setzen sich Unternehmer, Rechtswissenschaftler und Wirtschaftsverbände für eine neue Rechtsform ein: die Gesellschaft mit gebundenem Vermögen. Das Konzept ist einfach: Gewinne bleiben im Unternehmen, können nicht ausgeschüttet werden, das Unternehmen dient seinem Zweck — nicht dem kurzfristigen Kapitalinteresse seiner Eigentümer. Für den Mittelstand mit Nachfolgeproblemen, für werteorientierte Gründer, für Sozialunternehmen wäre das eine dringend benötigte Option.

Der Koalitionsvertrag der Ampel 2021 verspricht die Einführung einer entsprechenden Rechtsform. Nicht umgesetzt. Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD 2025 verspricht sie erneut. Im März 2026 legen Bundesjustizministerin Hubig und Finanzminister Klingbeil ein Rahmenkonzept vor — ausdrücklich „noch nicht in der Bundesregierung abgestimmter Diskussionsvorschlag“. Kein Gesetzentwurf, kein Zeitplan, Stakeholderbeteiligung noch ausständig.

Dabei fehlt es nicht an Unterstützung: über 20 Wirtschaftsverbände haben sich positioniert, die Justizministerkonferenz und die Wirtschaftsministerkonferenz der Länder haben die Bundesregierung aufgefordert, zu handeln, und drei führende Ökonomen — Hüther, Fratzscher, Feld — sind sich öffentlich einig in ihrer Befürwortung, was in Deutschland eine Seltenheit ist.

Was fehlt, ist der Treibstoff. Die GmgV hat keine Lobby, die zwölf Stunden täglich telefoniert. Keine Kanzlei, die in einer Nacht einen Gesetzentwurf schreibt. Keinen Ramackers im Ministerium. Keine 83 Milliarden ungesicherter Kredite, die das System bedrohen.

Aber es gibt noch etwas anderes, das fehlt — und das ist das Entscheidende: Es gibt eine Lobby, die gegen die GmgV arbeitet. Und die hat sehr wohl Budget, Netzwerke und Zugang.

VI. Das unausgesprochene Argument

Die offizielle Kritik an der Gesellschaft mit gebundenem Vermögen lautet: steuerliche Privilegierung, mangelhafte Governance, eine Art Stiftung ohne Stiftungsaufsicht. Diese Argumente werden vorgebracht von Wirtschaftsverbänden, von Teilen der CDU/CSU-Fraktion, vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums. Sie klingen fachlich. Sie sind es nicht.

Das Rahmenkonzept vom März 2026 hat die steuerliche Privilegierung ausdrücklich ausgeschlossen: Die GmgV wird wie eine GmbH besteuert. Die Governance-Frage ist durch das Genossenschaftsrecht und eine Prüfpflicht geregelt. Die Stiftungsaufsicht-Analogie ist falsch — eine GmgV ist keine gemeinnützige Körperschaft, sondern ein Wirtschaftsunternehmen mit einer anderen Eigentumslogik.

Das eigentliche Argument wird nie ausgesprochen — weil es zu ehrlich wäre. Es lautet: unlauterer Wettbewerb.

Ein Unternehmen in der Rechtsform der GmgV muss keine Gewinne ausschütten. Es hat keinen Renditedruck durch Kapitaleigentümer. Es kann jeden erwirtschafteten Euro reinvestieren — in Forschung, in Personal, in Preise. Bei sonst gleichen Randbedingungen ist es gegenüber einem klassischen Kapitalunternehmen strukturell besser aufgestellt: Es denkt länger, investiert mehr, braucht keine Quartalsergebnisse zu liefern. Für einen Familienunternehmer, der Rendite an seine Eigentümer ausschütten muss, ist ein konkurrierendes Unternehmen mit gebundenem Vermögen kein gleichwertiger Wettbewerber. Es ist ein strukturell überlegener.

Das will man verhindern. Nicht weil die GmgV dem Gemeinwohl schadet — sondern weil sie dem Eigeninteresse schadet. CDU/CSU, traditionell die politische Heimat der Familienunternehmer, lässt sich vor diesen Karren spannen. Die offiziellen Einwände sind die Verkleidung. Das Motiv ist Wettbewerbsschutz für das bestehende Kapitalmodell.

Das Beweisstück liegt offen zutage: Mondragón. Die baskische Genossenschaftsgruppe ist mit über 80.000 Beschäftigten das größte Industriekonglomerat des Baskenlandes und eines der erfolgreichsten Unternehmensverbunde Europas. Der Kern des Modells: Gewinne werden nicht an externe Kapitaleigentümer ausgeschüttet, sondern verbleiben im System — als Kapitalrücklage, als Investition in neue Geschäftsfelder, als Rückversicherung in Krisenzeiten. Das Ergebnis ist strukturelle Wettbewerbsstärke: Mondragón kann länger investieren, preisagressiver agieren und Krisen besser abfedern als vergleichbare Kapitalunternehmen. Wer gegen die GmgV ist, weiß das. Genau deshalb ist er dagegen.

Das ist die eigentliche Verlogenheit der Debatte. Nicht dass ein Gesetz langsam vorangeht — das ist normal in Deutschland. Sondern dass diejenigen, die es verzögern, vorgeben, es aus rechtsstaatlichen oder fiskalischen Gründen zu tun, während sie in Wirklichkeit ihre eigene Marktposition schützen. Die Maschine arbeitet auch hier — nur diesmal nicht um ein Gesetz zu schaffen, sondern um es zu verhindern.

VII. Die Struktur der Maschine

Die drei Fälle sehen auf den ersten Blick verschieden aus. Bankenrettung, Steuerbetrug, Energiepolitik — unterschiedliche Branchen, unterschiedliche Mechanismen, unterschiedliche Zeitrahmen. Aber sie haben eine gemeinsame Struktur.

Erstens: Der Gesetzgeber hat das nötige Wissen nicht selbst. Er kauft es ein — von denselben Experten, die die Interessen der zu Regulierenden vertreten. Freshfields schreibt das Bankenrettungsgesetz. Ramackers formuliert für den Bankenverband, was das Finanzministerium in die Cum-Ex-Regelung schreiben soll. Energiekonzern-Vertreter sitzen in den Arbeitsgruppen, die das Energiekonzept vorbereiten.

Zweitens: Die Macht zur Dringlichkeitserzeugung ist entscheidend. Banken können das System bedrohen. Energiekonzerne können die Versorgungssicherheit infrage stellen. Das erzeugt genuine Dringlichkeit — und ein Klima, in dem kritische Fragen als Luxus erscheinen. Wer fragt, wer das Gesetz geschrieben hat, wenn das System kollabiert?

Drittens: Die Drehtür zwischen Wirtschaft, Beratung und Verwaltung ist keine Ausnahme, sondern ein Strukturmerkmal. Seit 2017 haben die Bundesministerien zusammen mehr als eine Milliarde Euro für externe Berater ausgegeben. 2023 allein waren es 239,4 Millionen Euro. Diese Berater kommen aus denselben Firmen, die gleichzeitig die Unternehmen beraten, die reguliert werden sollen. Das ist kein Vorwurf gegen einzelne Personen. Es ist Systemlogik.

Viertens: Transparenz wird aktiv verhindert. Das Finanzministerium weigert sich, das Freshfields-Honorar zu nennen. Die Vereinbarung mit den Energiekonzernen in der Atomnacht wird verschwiegen. Die Cum-Ex-Fälle werden jahrelang nicht verfolgt, relevante Informationen werden zwischen Behörden nicht weitergegeben. In jedem dieser Fälle war das Ergebnis, dass die Begünstigten mehr Zeit hatten, zu profitieren.

VIII. Was das System kostet

Die direkten Kosten sind messbar. Die Bankenrettung: mindestens 21 Milliarden Euro aus Steuergeldern. Cum-Ex: mindestens 31,8 Milliarden Euro geraubt. Die Atomentschädigungen: 2,43 Milliarden Euro für Versprechen, die eine Nacht lang verhandelt wurden.

Die indirekten Kosten sind schwerer zu berechnen. Was kostet es, wenn der Mittelstand seit sieben Jahren auf eine Rechtsform wartet, die seine Nachfolgeprobleme lösen würde? Was kostet es, wenn Erneuerbare-Energien-Investitionen jahrelang durch künstlich verlängerte Atomlaufzeiten ausgebremst werden? Was kostet es, wenn das Vertrauen in die Legislative erodiert, weil immer mehr Menschen verstehen, wie Gesetze wirklich entstehen?

Diese Kosten sind nicht sichtbar. Sie verteilen sich auf Millionen Menschen, auf Jahre, auf nicht realisierte Möglichkeiten. Sie erscheinen in keiner Bilanz. Genau deshalb werden sie toleriert.

IX. Was sich ändern müsste

Die Diagnose ist klar. Die Lösung ist es auch — nur nicht leicht.

Erstens: Wer Gesetze schreibt, darf keine Interessenkonflikte haben. Kanzleien, die Finanzkonzerne vertreten, dürfen nicht gleichzeitig Finanzmarktgesetze formulieren. Berater, die Energiekonzerne beraten, dürfen nicht gleichzeitig Energiepolitik gestalten. Das ist nicht nur eine ethische Forderung. Es ist die Voraussetzung für Gesetze, die dem Gemeinwohl dienen — nicht den Interessen derer, die sie geschrieben haben.

Zweitens: Transparenz müsste Standard sein, nicht gerichtlich erzwungen werden. Wer an einem Gesetz mitgeschrieben hat, muss namentlich genannt werden. Wer für wen bezahlt wurde, muss öffentlich sein. Das Lobbyregister, das seit 2022 in Deutschland existiert, ist ein erster Schritt — aber es erfasst nur einen Bruchteil der Einflussnahme, und es hat keine Konsequenzen.

Drittens: Dringlichkeit darf kein Blankocheck sein. Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz wurde in fünf Tagen verabschiedet, ohne dass jemand gefragt hat, wer profitiert und wer zahlt. Im Nachhinein hat sich gezeigt: Die Profiteure sind die Finanzinstitute. Die Zahler sind die Steuerzahler. Eine minimale Transparenzpflicht — wer hat an diesem Gesetz mitgearbeitet, wessen Interessen vertritt er — wäre auch in der Eile möglich gewesen oder wäre nachträglich machbar gewesen.

Viertens: Der Staat muss sein eigenes Wissen aufbauen — und aufhören, es bei denselben Beratern einzukaufen, die gleichzeitig die zu Regulierenden vertreten. Das kostet Geld. Es kostet weniger als die Alternativen.

Die Maschine lässt sich nicht abschalten. Aber sie lässt sich regulieren. Die Frage ist, ob diejenigen, die sie regulieren sollen, ein Interesse daran haben — oder ob sie selbst Teil der Maschine sind.