Das Schild als Baustoff
Über einen Halbsatz im deutschen Straßenrecht, der die Erneuerung der Infrastruktur regelt, indem er sie ersetzt. Die Zustandsakte jeder Brücke ist vorbildlich geführt — und das Gesetz schreibt für den Fall der Zahlungsunfähigkeit nicht vor, Geld zu beschaffen, sondern ein Verkehrszeichen aufzustellen.
I. Das Buch
Für jede Brücke in Deutschland gibt es ein Buch. Es heißt Bauwerksbuch, DIN 1076 schreibt es vor, und darin steht alles: Baujahr, Konstruktion, Spannglieder, jede Prüfung seit der Abnahme. Alle sechs Jahre kommt ein Ingenieur, klettert unter das Bauwerk und bewertet jeden einzelnen Schaden auf drei Achsen — Standsicherheit, Verkehrssicherheit, Dauerhaftigkeit, Skala null bis vier. Eine Brücke mit vierzig Rissen erzeugt vierzig einzeln bewertete Datensätze, jeder rückverfolgbar auf ein bestimmtes Bauteil an einer bestimmten Stelle. Eine Software rechnet daraus eine Zustandsnote zwischen 1,0 und 4,0.
Es ist ein ausgezeichnetes Verfahren. Deutsche Ingenieurskunst in Reinform: normiert, wiederholbar, überprüfbar, ohne jede Beschönigung. Wer je einen Prüfbericht in der Hand hatte, weiß, dass hier nichts verschwiegen wird. Es gibt keine Note fünf und keine Note sechs. Bauwerke, die nicht mehr stand- und verkehrssicher sind, liegen außerhalb der Skala und werden noch während der Prüfung gesperrt.
Am Ende steht also eine Zahl. Bei 3,4 ist die Dauerhaftigkeit dahin und die Standsicherheit angegriffen. Der Ingenieur steigt vom Gerüst, trägt es ein, unterschreibt.
Und dann sagt das Gesetz, was zu tun ist.
II. Der Satz
§ 3 Absatz 1 des Bundesfernstraßengesetzes verpflichtet die Träger der Straßenbaulast, die Straßen zu unterhalten. Drei Wörter darin entscheiden alles: nach ihrer Leistungsfähigkeit. Die Erhaltungspflicht steht von vornherein unter Haushaltsvorbehalt. Sie ist keine Pflicht, sondern eine Pflicht, soweit das Geld reicht.
Und dann folgt Absatz 2:
„Soweit die Träger der Straßenbaulast unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 außerstande sind, haben sie auf einen nicht verkehrssicheren Zustand durch Verkehrszeichen hinzuweisen."
Man muss den Satz zweimal lesen, weil man beim ersten Mal glaubt, sich verlesen zu haben. Das Gesetz beschreibt den Fall, dass das Geld für die Instandhaltung fehlt. Und es ordnet für diesen Fall nicht an, Geld zu beschaffen. Es ordnet an, ein Schild aufzustellen.
Wer glaubt, das gelte nur für Autobahnen, irrt. Artikel 9 Absatz 1 Satz 3 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes ist wortgleich und gilt für Gemeindestraßen. Die anderen Länder haben dieselbe Konstruktion. Sie deckt also genau jene rund 67.000 kommunalen Brücken ab, um die es in Wahrheit geht.
Damit ist das Verkehrszeichen der einzige Baustoff, dessen Beschaffung das deutsche Straßenrecht für den Fall der Zahlungsunfähigkeit ausdrücklich vorschreibt. Es ist erschütterungsfrei, witterungsbeständig, in Serie lieferbar und kostet einen Bruchteil dessen, was ein Kubikmeter Spannbeton kostet. Vor allem aber ist es das einzige Bauteil, das der Gesetzgeber selbst empfiehlt.
III. Der fehlende Kläger
Man könnte einwenden, dass Pflichten sich einklagen lassen. Bei dieser nicht.
Die Verkehrssicherungspflicht ist scharf bewehrt. Wer auf der maroden Brücke zu Schaden kommt, hat einen Amtshaftungsanspruch, und für den Verantwortlichen steht auch strafrechtlich etwas auf dem Spiel. Diese Pflicht lässt sich allerdings vollständig und zum Nulltarif erfüllen: durch Beschilderung, Gewichtsbeschränkung, Sperrung. Eine gesperrte Brücke ist eine vollkommen verkehrssichere Brücke.
Die Erhaltungspflicht dagegen ist objektives Recht ohne subjektives Gegenstück. Niemand hat einen Anspruch darauf, dass eine Brücke instand gehalten wird. Das steht in jedem Rechtsberatungstext zum Thema, in trockener Selbstverständlichkeit: Das für eine Klage notwendige subjektive Recht fehlt. Es gibt keinen Kläger. Es gibt niemanden, dessen Rechte verletzt werden, wenn ein Bauwerk verfällt, das allen gehört.
In Deutschland kann man gegen die Farbe einer Fassade im Denkmalbereich vorgehen, gegen die Fällung einer Linde, gegen die Höhe einer Nachbargarage. Gegen den Verfall einer Brücke kann man nichts unternehmen, weil der Verfall niemandes Recht verletzt, solange rechtzeitig ein Schild danebensteht.
Die eine Pflicht kostet nichts und hat einen Gegner vor Gericht. Die andere kostet Millionen und hat keinen. Was daraus folgt, ist keine Schlamperei. Es ist Folgerichtigkeit.
Und deshalb geht der Vorwurf an die Bauämter fehl. Der Beamte, der die Note 3,4 zur Kenntnis nimmt und eine Gewichtsbeschränkung anordnet, versagt nicht. Er vollzieht Absatz 2 wortgetreu. Er tut, was das Gesetz für diesen Fall vorsieht. Er hat seit 1991 auch fünfundvierzig Prozent weniger Kollegen, mit denen er es anders machen könnte.
IV. Unter der Fahrbahn
Ein Stockwerk tiefer sieht die Welt anders aus.
Unter der maroden Brücke, in derselben Gemeinde, unter derselben Verwaltung, im selben Haushaltsdefizit, liegt der Abwasserkanal. Für ihn gilt das Kommunalabgabengesetz. Und das bestimmt: Langlebige Anlagegüter wie öffentliche Abwasserkanäle sind über eine Nutzungsdauer von mindestens fünfzig Jahren abzuschreiben und über die Abwassergebühren zu refinanzieren. Die Abschreibung darf sogar am Wiederbeschaffungszeitwert ansetzen statt an den historischen Anschaffungskosten — ausdrücklich mit dem Ziel der Substanzerhaltung, weil nur so ein dem aktuellen Preisniveau entsprechender Wertverzehr abgebildet wird.
Hier läuft die Kette durch: Wertverzehr, Gebührenkalkulation, Einnahme, Erneuerung. Jährlich, rechnerisch zwingend, vor dem Verwaltungsgericht überprüfbar. Kein Ermessen, kein Haushaltsvorbehalt, keine Leistungsfähigkeitsklausel. Der Kanal darf nicht verfallen, weil sein Verfall eine Rechnung auslöst.
Der Kanal unter der Straße hat, was die Brücke über ihm nicht hat: einen Gebührenzahler. Und mit ihm einen Zahlungsstrom, der an den Zustand des Bauwerks gekoppelt ist statt an die Stimmungslage einer Haushaltsberatung.
Man soll das nicht verklären — auch die Kanalnetze haben einen Sanierungsstau, und über die richtige Abschreibungsbasis streiten die Oberverwaltungsgerichte. Der Unterschied ist nicht Vollkommenheit gegen Verfall. Der Unterschied ist, dass der Wertverzehr des Kanals einen gesetzlich vorgeschriebenen Zahlungsstrom auslöst und der Wertverzehr der Brücke darüber nicht.
V. Der Kreislauf, den es gab
Nun ließe sich sagen: Gebühren gehen bei einer Brücke eben nicht. Doch, sie gingen. Es hat sie gegeben, die Kopplung, sogar im Straßenbau.
Die Lkw-Maut wurde 2005 eingeführt, um eine Nutzerfinanzierung der Bundesverkehrswege zu schaffen. Sie funktionierte. Zuletzt deckten die Mauteinnahmen über neunzig Prozent der Investitionen in die Bundesfernstraßen. Man nannte das den geschlossenen Finanzierungskreislauf Straße: Wer die Straße abnutzt, bezahlt ihre Erneuerung. Genau das Prinzip, das den Kanal am Leben hält.
2023 beschloss die Bundesregierung, diesen Kreislauf aufzubrechen. Künftig sollte nur noch etwa die Hälfte der Mauteinnahmen in die Bundesfernstraßen fließen, der Rest in andere Verkehrsträger.
Die Folge stellte sich nicht in Jahrzehnten ein, sondern in Monaten. Im Frühjahr 2024 warnte der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie, der Autobahn GmbH werde ab Jahresmitte das Geld für neue Projekte ausgehen — insbesondere im Bereich der Erhaltung und im Brückenbau. Beschlossene Reparaturen wurden storniert und verschoben, weil das Geld für die Investitionen fehlte.
Das ist der Punkt, an dem die Sache aufhört, komisch zu sein. Man hat den einen funktionierenden Mechanismus im deutschen Straßenwesen nicht aus Unkenntnis beschädigt. Man hat ihn geöffnet, weil ein geschlossener Kreislauf im Haushaltsausschuss dasselbe ist wie ein verschlossener Schrank: ärgerlich, wenn man an den Inhalt möchte.
VI. Die Bilanz
Was dabei herauskommt, lässt sich ausrechnen, und wir haben es getan.
Nach den Zahlen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung haben die deutschen Kommunen zwischen 1995 und 2025 in zwanzig von einunddreißig Jahren mehr abgeschrieben als investiert, von 2002 bis 2022 ununterbrochen. Umgerechnet auf heutige Preise haben sie in diesem Zeitraum Substanz im Wert von rund 114 Milliarden Euro verzehrt.
Die Kämmerer, die auf diesen Bauwerken sitzen, beziffern die Lücke im KfW-Kommunalpanel auf 231 Milliarden. Faktor zwei. Das ist kein Widerspruch, sondern eine Messung: So stark unterschätzt die lineare Abschreibung den tatsächlichen Verfall. Ein Bauwerk hält lange und fällt dann schnell.
Und weil man dreißig Jahre gewartet hat, ist dieselbe Arbeit teurer geworden. Der kommunale Rückstand wuchs seit 2018 nominal um 67 Prozent, real um sieben. Daraus folgt ein reiner Preiseffekt von 56 Prozent. Der amtliche Baupreisindex sagt für dieselbe Spanne 54,8. Zwei Messungen aus völlig verschiedenen Quellen, zwei Prozentpunkte auseinander.
Wer 2018 nicht saniert hat, zahlt für dieselbe Brücke heute anderthalbmal so viel. Das Aufschieben war keine Ersparnis. Es war eine Verbindlichkeit mit über sechs Prozent Verzinsung — deutlich über dem, was der Bund für Staatsanleihen zahlt. Man hat sich beim teuersten verfügbaren Gläubiger verschuldet, nämlich beim Bauwerk selbst, und es Sparsamkeit genannt.
Und über die ganze Strecke: Deutschland lag in jedem einzelnen der einunddreißig Jahre unter dem Investitionsdurchschnitt des Euroraums. Frankreich investiert seit drei Jahrzehnten fast doppelt so viel. Das ist keine Konjunktur, das ist eine Konstante.
VII. Es ist alles gesagt
Man könnte annehmen, dies sei neu. Es ist das Gegenteil von neu.
Im Dezember 2012 legte die Kommission Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung ihren Bericht vor, geleitet von Karl-Heinz Daehre, Verkehrsminister a. D., CDU. Ergebnis: Für Straße, Schiene und Wasserstraße fehlen bei Bund, Ländern und Kommunen jährlich 7,2 Milliarden Euro. Ein Jahr später bestätigte die Kommission Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung unter Kurt Bodewig, Bundesverkehrsminister a. D., SPD, diese Befunde und legte einen Zeitplan zur Umsetzung vor. Beide Kommissionen schlugen zweckgebundene, verstetigte Finanzierungswege vor — Fonds, die dem Zugriff der Jahreshaushalte entzogen wären.
Zwei ehemalige Verkehrsminister, zwei Parteien, dieselbe Diagnose, dieselbe Therapie. Die institutionellen Vorschläge wurden nicht weiterverfolgt. Eine entsprechende Aufstockung wurde nicht in die Wege geleitet, weshalb der Rückstau seither weiter gewachsen ist.
Es fehlt also nicht an Erkenntnis. Es fehlt nicht an Daten, nicht an Normen, nicht an Kommissionen, nicht an Berichten. Der Staat leidet nicht an Blindheit. Er sieht ausgezeichnet, in normierter Auflösung, dreiachsig bewertet, alle sechs Jahre neu.
Es fehlt ein Satz.
VIII. Der fehlende zweite Satz
Er müsste ungefähr so lauten:
„Die Träger der Straßenbaulast haben den nach den anerkannten Regeln der Technik ermittelten jährlichen Werteverzehr ihrer Ingenieurbauwerke im Haushalt zu veranschlagen und zu decken. Satz 1 steht nicht unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit."
Der zweite dieser beiden Sätze hat neun Wörter. Er ist der ganze Unterschied zwischen dem Kanal und der Brücke darüber. Für den Kanal steht er seit Jahrzehnten im Gesetz, in der Sprache des Gebührenrechts. Für die Brücke steht er nirgends.
Man wird einwenden, ein solcher Satz sei unbezahlbar. Das ist er nicht, denn die Rechnung läuft ohnehin. Sie läuft nur unsichtbar, ohne Haushaltstitel, ohne Beschluss, ohne Verantwortlichen — und mit einem Zinssatz, den kein Kämmerer akzeptieren würde, wenn ihn jemand als Zinssatz ausweisen müsste.
Man wird einwenden, das sei nicht durchsetzbar. Vermutlich stimmt das. Ein Bauwerk hat keine Stimme, kein Mandat und keine Verbandsklage. Es kann nur zusammenbrechen, und selbst das tut es meistens nachts.
Bis dahin gilt Absatz 2. Bis dahin bleibt das Schild der zuverlässigste Baustoff der Republik: schnell beschafft, sofort wirksam, rechtlich einwandfrei. Er hält das Bauwerk zwar nicht. Aber er hält die Behörde.